|
【摘 要】宪法实施是全面依法治国的重要抓手。传统研究聚焦普适性宪法实施机制的构建，却面临违宪审查、宪法的司法适用等与现行法制框架契合度不足的困局。当前，除继续致力于统一实施机制的探讨，还应关注具体宪法制度的类型化实施，即通过整合传统的“一揽子”实施制度的基础性价值和“化整为零”单项实施进路的实践优势，促成宪法实施从“单核模式”向“双核模式”的转变。民族区域自治法制作为我国宪法制度的重要组成部分，如何使其摆脱长久以来的“泛政治化”色彩，真正回归宪法文本的规范化实施并全面回应法制发展的时代需求，将在双核模式的实现过程中扮演重要的示范性角色。 【关键词】宪法实施；具体宪法制度类型化实施；双核模式；民族区域自治；规范文本 一、问题的提出：宪法实施及其路径反思 对现代立宪主义（constitutionalism）国家而言，宪法实施无疑是继宪法生效之后最为重要的“宪法时刻”（constitutional moments），关乎一部已经由“心上”走到“纸上”的宪法文本如何进一步走到“地上”并真正进入国家日常。在我国现行《宪法》的正式迈入第35个年头的今天，“宪法实施”业已成为国家全面推进依法治国战略的核心要求之一。 早在2012年12月4日，习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上即指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”2014年10月，党的十八届四中全会为新时期宪法实施大计确定了基本方针和要求——会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”的科学论断，指出：“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”习近平同志在2014年10月28日所作的《关于<<>中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中则进一步提出：“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。” 长期以来，我国学界针对“宪法实施”这一重要议题展开了卓有成效的研究，取得了一系列丰富的成果，不论是从抽象层面上对宪法实施价值和意义的论证，还是从微观层面上对契合我国国情的宪法实施具体制度的建构，中国特色社会主义宪法实施机制的理论探求已然初具规模。然而与国家顶层设计的重视与宪法学界的研究热情形成鲜明对比的是，我国宪法实施机制在实然建构的层面不仅迟迟未能呈现重大、实质性的突破，反而与之休戚相关的“宪法的司法适用”等制度尝试还曾在特定历史时期的法治实践中遭遇挫折与反复。虽然个中原因异常复杂，但总的来说，与我国尚处于中国特色社会主义法治建设的初级阶段密切相关。于是当前摆在面前的重要问题就在于，制度层面的宪法实施究竟如何破局？ 笔者认为路径拓展的问题诚值思考。时至今日，不论具体制度设计为何，学界开出的宪法实施的“药方”往往都是“单核”的，即构建一个统一的宪法实施机制以涵摄所有具体的宪法制度类型，从而为整部宪法的全面实施提供“一揽子”的解决方案。这种进路的理论和制度价值当然是毋庸置疑的。纵观世界上宪法实施良好的国家，不论是由国会、宪法委员会抑或是宪法法院、普通法院实际担纲，但无一不是在一个统一、明确的基础制度模式和框架之上建构具体实施机制，这实际上决定了一国宪法实施制度的基本属性、基本道路和基本品格。不过在我国，这种“单核进路”恐怕至少应作如下两个方面的反思：一是在理论上，社会主义初级阶段的探索性决定了我国多样的具体宪法制度尚未完全定型，仅仅聚焦一个统一实施制度的构建不仅会放大这种不稳定制度的张力，而且难以全面回应诸多具体宪法制度实施需求的“众口难调”；二是在实践中，经过一个相对较长时期的理论推动和制度实验，统一的宪法实施基本制度并未成功建立，反而在一些具体宪法制度领域有所突破，这是否意味着“化整为零”、“逐个突破”的方式更有利于宪法实施的具象推动？如2016年12月19日，十二届全国人大常委会第二十五次会议19日审议了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定（草案）》，其实就意味着通过监察制度的重大变革实现宪法监督进而促进宪法实施的单项突破。综合传统的“一揽子”实施制度的基础价值和“化整为零”单项实施进路的实践优势，笔者认为，应对宪法实施从“单核模式”向“双核模式”的时代转变给予充分重视，且具体宪法制度的实施探索在现阶段无疑更具现实可操作性。 由上，本文欲以民族区域自治法制为例管窥具体宪法制度的实施问题，依据有三：一是作为我国基本政治制度之一，民族区域自治具有较高的制度地位和充沛的中国特色；二是作为政治和法律重要交汇点并在传统上为政治所主导的问题域，民族区域自治法制的实施请况在相当程度上投映了具有较强政治性的宪法的实施境遇；三是《民族区域自治法》这一核心规范及相应的配套性立法为从法律层面探讨该宪法制度的实施问题提供了相对充实的文本抓手。因此，本文谨将民族区域自治法制的实施和发展归纳为“三化”。 二、政与法的“探戈”：民族事务法制化 |
