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第二，作为中国特色社会主义民族法制的核心规范，《民族区域自治法》的实施在相当程度上成为评估宪法中的民族规范实施效果的风向标。长期以来，许多基层民族自治地方对该法曾广为流传“只有慰问信，没有慰问金”的评价，随着国家法治建设的不断深化，如今该法的实施情况虽已有了相当的改善，但仍面临诸多困境。全国人大常委会曾分别于2006年7月至9月和2016年7月至9月对《民族区域自治法》的实施情况开展过两次全国性的执法检查，而《民族区域自治法》重要条款的落实、配套法规建设以及相关部门的实施意识等则成为两次评估结果的共性内容——亦即在2006年至2016年的十年期间，前述问题并未得到根本性解决。此外，实践中甚至还出现过某些部委的个别同志出于狭隘的部门利益考量将实施《民族区域自治法》全部诿责于民族事务部门的错误认知。而前述实施困境基于“奶酪效应”在向基层下渗的过程中被不断放大，逐渐衍生出新的民族法制实施障碍。 第三，宪法中民族规范的实施不仅强调中央立法的配套落实，更要求民族自治地方立法的协同发展。在中央层面，自2005年《国务院实施〈中华人民共和国族区域自治法〉若干规定》实施以来，国务院相关部门规章配套滞后的问题就显得相对突出；在地方层面，作为级别最高的民族自治地方，自治区的“小宪法”自治条例长期阙如的问题亦由此走到前台。而无论从规范位阶还是效力位阶来看，后者无疑更值关注。而长期以来，基于上位法规范的不明确、民族工作重心的转移、作为批准机关的全国人大常委会过于谨慎的态度等多方面复杂因素的影响，五大自治区在出台自治条例的问题上推动乏力，学术界甚至出现了“放弃自治区自治条例而代以集群化的单纯性条例”的“曲线救国”策略，虽然新意纷呈，但却难逃回避主要矛盾乃至饮鸩止渴的诘问，实际上并不利于相关问题的彻底解决。 当然，近年来宪法中民族规范的实施亦并非乏善可陈。如，2015年3与15日修改的《立法法》第72条和第82条参照设区的市立法权改革，分别赋予30个自治州人大及常委会制定地方性法规的权力、政府制定地方政府规章的权力，不仅使自治州获得了与五大自治区相一致的“一般地方立法权+自治立法权”的二元立法权结构，更在相当程度上对《宪法》第115条“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权”的贯彻和落实。又如，同样是基于2015年《立法法》的修改，市级立法权主体由原先49个“较大的市”扩充至所有设区的市，虽然表面上看与民族法制关联不大，但若结合我国当前城镇化和少数民族散居化的合流趋势就会发现，绝大多数设区的市的散居少数民族权利保障正是借由《立法法》的这一修改被悄然拉进了真正、完全意义上的法制化时代。这不仅缓解了因《散居少数民族权益保障法》长期阙如所导致的聚居少数民族和聚居少数民族在法制保障水平上的不平等，真正践行了《宪法》第4条“中华人民共和国各民族一律平等”的精神内核，更在相当程度上弥补了宪法文本对散居少数民族法制的规范薄弱所诱发的民族法制内在结构失衡问题。 五、余论：迈向“双核化”的宪法实施 由上，目前宪法实施所面临的问题其实可分为两类：一是依靠具体宪法制度的个性化、间接性的实施机制能够自我完善的，二是纯粹的自我完善难以实现，必须在具体制度实施机制之外辅以普适性的基础实施机制或宪法规范自上而下的直接实施方能促成“质的飞跃”的。是故虽然宪法的间接实施系目前我国立法理论和实务的主流，但由此引出所谓的“宪法停止论”却显然是有失偏颇甚至是相当危险的。域外经验和我国法制实践却表明，宪法的实施需要直接和间接两种方式的妥善配合，下位法的制定应更多体现为对宪法的丰富、发展而非简单替代。因此，针对前文提出的种种实施困境，除了延续间接实施的基础上完善配套规范的建设并提升其实施效果的立场，更重要的还在于通过继续探索具有普适性的基础实施制度促进相关规范的直接实现，这在理论路径上主要寄望于宪法的解释和修改。鉴于宪法的权威和刚性同修宪之间的内在张力，尤其是近年来对《宪法解释程序法（专家建议稿）》的讨论日趋成熟，宪法解释对直接实施模式的制度保障价值得到了进一步夯实与释放，也为宪法直接实施的时代发展平添新的活力和期待。 |
