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第二，在逻辑上，宪法中的民族问题规范实际构成了我国民族法制的总纲。如序言第11段对民族关系的历史性描述、第4条对民族问题（尤其是民族区域自治制度）的总则性规定、第112-122条对民族区域自治制度的根本性规制等。而现行民族法制则在结构上对宪法民族条款结构的细化和衍伸：《宪法》第4条发展为国家民族法制体系总纲，由诸多法律、法规和地方立法所承接；《宪法》序言第11段丰富化为《民族区域自治法》的六段序言；第112-122条细化为《民族区域自治法》的共73个条文的正式规范；其他宪法民族条款亦被大量下位立法所发展、贯彻和落实。 第三，在体系上，中国民族法制的核心规范——《民族区域自治法》本身亦属于宪法类规范。在传统法理学和立法学上，其被表述为“宪法性法律”；而在2011年的《中国特色社会主义法律体系白皮书》中，《民族区域自治法》则被明确定性为“宪法相关法”，即“与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，调整国家政治关系，主要包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则方面的法律，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志象征方面的法律，保障公民基本政治权利方面的法律”。在《白皮书》阐释宪法相关法的五段篇幅中，《民族区域自治法》更是唯一被整段论述的法律。有学者亦指出：“民族区域自治法是其名称由宪法规定的唯一的基本法，也是除宪法外写有序言的第一个基本法，还是援引宪法条文最多的基本法。”该法与宪法的紧密联系可见一斑。 在法制实践中，也正是由于民族法制的宪法性定位，才使得相关重大问题的诠释获得了坚实的规范基础。如，从《民族区域自治法》的结构上来看，决定民族区域自治实施成效的核心要素有二，一是该法第三章规定的自治机关的自治权，即内涵式发展的角度；二是该法第六章规定的上级国家机关的职责，即外部性匹配的角度。就法理而言，不论是自治权实施行为抑或是帮助照顾行为，相关条款真正落实的关键在于行为主体的明确性。这显然须先回归宪法文本寻求答案：一方面，《宪法》第112条将实施自治权的主体——自治机关定位为民族自治地方的人大和政府；另一方面，《宪法》第122条将帮助照顾民族自治地方的主体定位为“国家”。但随之而来的追问是：作为自治机关的“人大”中是否包含人大常委会？作为帮助照顾主体的“国家”又究竟所指为何？其与《民族区域自治法》中的“上级国家机关”的逻辑关系又为何？对于第一个问题，从五四宪法的“未明确”到七五宪法的三元结构再到七八宪法的二元结构，再结合《民族区域自治法》第4条的相关规定，基本可得出肯定的回应；对于后两个问题，从五四宪法的“上级人民政府”到七五宪法、七八宪法的“上级国家机关”再到现行宪法改称的“国家”最后到《民族区域自治法》对“上级国家机关”的恢复，基本可得出立法、行政、司法“三位一体”的结构以及“国家≥上级国家机关”的结论。又如，《民族区域自治法》第19条和第20条分别规定了民族自治地方自治条例和单行条例的制定权以及对上级国家机关的决议、决定、命令和指示的变通与停止执行权，然则这两类变通权限的关系何在？其与以《刑法》第90条为代表的近20部法律单独授予的民族自治地方变通权力的关系又何在？如果不回归宪法文本，对《宪法》第115条和第116条的外部解释结构详加考察，是很难得出科学结论的。 总之，虽然民族法问题在科学研究层面属于相对独立的问题域，但这并不影响在法律部门层面对民族法制核心问题的宪法定性。正视这一判断并在此基础上展开充分的规范主义建构，将在新时期民族法制的发展过程中扮演重要角色。 四、第二次“飞跃”：宪法规范实施化 如果说“民族法制宪法化”的核心价值在于解决民族法制的静态定位及“有法可依”问题，那么随之而来的动态实施的追问和“有法必依”的需求则显然应交由“宪法规范实施化”来实现。宪法中民族规范的实施在理论上又可分为直接实施和间接实施，而在目前宪法实施基本制度的一揽子方案尚未明晰的情况下，间接实施无疑将继续扮演突破性的角色——“宪法不会直接发号施令，而是通过立法制度的运作，或者司法制度的运作，以及宪法保障制度的运作，使问题获得符合宪法规范要求的解决。”然而，即便是间接实施，目前宪法中民族规范条款的“落地”仍面临诸多困境。 第一，就基础而言，现行宪法中的民族规范主要通过在转化为具体的法律条款的明确、细化和丰富的过程中获得实施。以民族区域自治法制为例，其直接的规范依据在于《民族区域自治法》第1条规定的“中华人民共和国民族区域自治法，根据中华人民共和国宪法制定”。申言之，《宪法》第三章第六节的11个条款中的11个条文中，有8个条文属于具体自治权类型的列举，其可进一步分为“一条一权”（如第116条）和“一条数权”（如第119条）两种模式。这8项（类）自治权直接构成《民族区域自治法》第三章27项具体自治权的规范基础。其中，几个“一条一权”的宪法条款尤值重视，因为在现行宪法总共138个条文中为某个自治权专辟一条的“规范待遇”本身就彰显了立宪者的重视程度。然而即便是这类“专宠”条款，其实施程度也差强人意。以现行宪法在1982年专门恢复的第120条民族自治地方组织公安部队权为例，一方面，《民族区域自治法》仅以第24条全文照抄，未作任何面向具体实施和操作的充实与细化；另一方面，实践中155个民族自治地方亦并未真正组织一支此类公安部队，规范和实践的巨大落差进一步凸显了此类“睡美人条款”的实施困窘。 |
