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传统上，由于“‘民族’这个概念更多地与‘国家’联系在一起，即所谓的‘民族-国家’（nation-state）的观点，与政治的联系非常密切”，我国的民族问题一直被“升格”为政治问题对待，在理解上被赋予了过多的政治敏感性。虽然在形式上，随着1984年《民族区域自治法》的出台，民族区域自治法制和传统的民族区域自治制度开始呈现初步分野，但由于该法在产生之初即具有较为浓重的政治性背景，加之相关条文在表述的规范性和实施方面的差强人意，这种“分野”的实际成效并不突出。而随着20世纪九十年代民族区域自治制度被提升为我国的基本政治制度，政治视角的扩张与民族区域法制发展在特定制度条件下渴求政治背书的现实需要相契合，“民族事务法制化”的质的突破实际又被进一步延迟。 一般说来，民族事务政治主导性的现实体现大致有三。第一，在思维定式上，民族问题属于政治问题，甚至只要牵涉民族因素，则在各级实践中就被人为赋予了过度的敏感性。在政治红线的高压下，对于相关民族问题的具体处理就难免走形，为迁就所谓的“政治诉求”而牺牲相关法律规范正常适用的严谨性就成为必然选择。第二，在民族关系调整路径上，政策手段依然具有相对于法律手段的优先性。这与我国当前民族事务处理和民族关系调整的制度现状有关。经过数十年的发展，尤其是随着1982年现行宪法和1984年《民族区域自治法》的颁布，我国民族事务法制建构虽然已经取得了相当的成就，但一方面，重大民族法制进程仍需依赖顶层政策设计的启动与引领；另一方面，在最基层的民族事务实践中，由于当前民族法制建构的周延性缺憾，往往也要大量依靠党和国家的民族政策具体补足。由此，在某种程度上就形成了民族事务处理路径层面“政策顶天立地，法制站中间”的悬浮式格局，“民族事务法制化”在“有法难依”甚至“无法可依”的困窘面前节节溃缩。第三，在民族法制的研究方面，虽然相关成果汗牛充栋，但仍基本笼罩在泛政治话语之下，热衷于将党和国家政策的重言和背书简单等同于对民族法律条款的内涵诠释，法教义学的实质缺席冲淡了当前民族法制研究的“法学味道”，放大了相关民族法律规范的适用困境，更削弱了法制对新时期全面推进依法治国背景下民族事务解决方案建构的决定性效果。 不过，在2014年十八届四中全会之后，前述问题至少在顶层设计的层面已经有所突破。《决定》明确提出：“高举民族大团结旗帜，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐。”对于这句看似平淡无奇且颇有些“口号”意味的表述，2014年12月配套出台的中共中央、国务院《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》则更加鲜明地阐释了个中深意：“要依法妥善处理涉及民族因素的问题，坚持在法律范围内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题。”据此，传统意义上一概敏感的“民族问题”被进一步解构为民族政治问题和民族法律问题（即所谓“涉及民族因素的法律问题”）。对于前者，无疑仍应保持高度的政治敏感性，仍须主要通过政策手段加以应对和解决；而对于后者，由于其本质上属于法律问题，民族性因素在其中仅扮演非结构性的附加角色，因此必须强调以法律为解决策略的核心路径。这种内涵上的畛域界分最直接的目的在于为通过法律手段解决民族问题营造充分的制度空间，以从本质上回应“全面推进依法治国”的核心战略在民族事务这一传统政治领地的“落地问题”，为新时期全面实现“民族事务法制化”的目标提供了坚实的顶层设计基础和相对明确的实施指引。 然而，这一看似近年来国家在民族事务法制宏观方针层面的重大改革，在理论和实践中却遭遇“冰火两重天“。一方面，在学术界，真正认识到该问题重要性的学者尚不多见，十八届四中全会召开两年多来真正抓住该问题作集中理论发力的成果寥寥，民族法制研究在整体格局上并未适时出现因应性的转变和优化；另一方面，在实践中，“依法妥善处理涉及民族因素的法律问题”的案例却已如雨后春笋般涌现。这种理论与现实的张力虽然彰显了相关学术研究的滞后与差距，但从另一个层面也恰恰反证了当前继续大力提倡“民族事务法制化”的重要性。 当然，对法制手段的强调并不意味着对政策手段的忽视甚至否定。一方面，这种强调基于法律对政策必要的支撑作用，主要包括对制度立场的确认、对责任机制的强化、对规范位阶的升华等；另一方面，政策对于法律的塑成作用亦同样不容忽视，包括政策引领法律、政策配合法律、政策发展法律等。总之，对于民族事务治理而言，法律和政策作为制度实施路径均必不可少——毕竟“探戈需要两个人来跳”。如今对于法制貌似“矫枉过正”的强调，实为一种促进传统“政策单核主义”发展为“法律-政策双核主义”的肯定性纠偏，而非基于零和博弈的“二选一”思维对政策路径的简单扬弃。 三、探寻规范坐标：民族法制宪法化 提出“民族事务法制化”的一个必然追问在于：如何将民族法制于国家法制谱系中实现“精准定位”？笔者认为，中国民族法制主要应定位于宪法部门。 第一，在规范上，宪法文本中存在大量的民族关系条款，构成了我国民族法制框架的基础。现行宪法共有1段序言和25个条文涉及民族（趋近于ethnic group）问题的规定（不含“中华民族”，即nationality），这不仅对民族问题的法制化给予周延性覆盖，其本身也构成了《宪法》文本的重要组成部分，民族条款占到正文总篇幅18.1%，这在新中国成立以来的4部宪法及曾作为临时宪法的《共同纲领》中占比是最高的。相关占比统计如下图所示：
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