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我在《也谈综合执法改革后规划认定的可诉性争议问题》文中，针对安徽省黄山市陈国华法官文章《规划认定是可诉的具体行政行为》的观点进行了商榷辩驳，鲜明地提出应该将规划认定的可诉性争议问题直截了当地谓之规划认定的不可诉性问题。当我在网上搜索看到杭州市的吴宇龙、蔡维专两名法官在《人民司法（案例）》（2013年第6期）发表的案例文章《规划部门认定违法建设行为具有独立可诉性》后，就觉得对这篇文章需要的不仅仅是进行辩驳，而是需要进行深刻批判。发表这篇案例文章的《人民司法》杂志是最高法院旗下的机关刊物，文章又是审判法官以典型案例的形式写的，还做了有较浓理论色彩的说理分析，网上也广为转载，因此，不仅因其在法院系统内影响力大而对实务部门具有极大的杀伤力，而且随网络传播上对社会上的受众也具有极大的杀伤力。虽然我们仔细研读能够发现这篇文章违背常识，逻辑混乱，但因为是对案件实例判决的分析，又在行文中涂装了较强的理论色彩，因而又有极强的理论迷惑性，一般人看后估计是极容易中招信服的。为此，我们谨以专业、负责的态度，特撰此文对其中谬误进行批判澄清，以正视听。 在这篇《规划部门认定违法建设行为具有独立可诉性》的案例文章（以下简称案例文章）中，审判法官简要介绍了宋春莲、王以明诉杭州市规划局认定案的案情、审判结论之后，重点阐述了其对案件的评析意见。这篇案例文章就是以宋春莲、王以明诉杭州市规划局规划规划认定案判决为基础写就的。显而易见，案例文章就是法官判案的真实、具体和完整的思路和思想。其中案情和审判结论部分比较概括。单纯看案情和审判结论部分不容易看出问题，不好容易展开讨论。我们将结合案例文章中的案情介绍和审判结论，着重从评析意见部分入手，透过剖析作者的评析意见来揭露他们的错误。 一、行政处罚权分解的理论构建不成立 在案例文章中，作者（法官）的逻辑是规划部门对违法建设的认定行为具有相对独立性，所以其认定行为具有独立的可诉性。而支撑这个规划认定相对独立性的核心基础理论是作者创建的行政处罚权分解理论。所以，我们对案例文章的批判就首先集中于这个所谓的处罚权分解理论。 作者认为，行政处罚权可以分解为事实调查权、违法行为认定权和处罚决定权，规划处罚权作为行政处罚权的一种，自然也可以分解为上述三种权力，因此，综合执法制度下仍然需要规划部门对违法行为进行认定的情况下，规划部门作出规划认定的行为就是行使违法行为认定权的行为。作者认为这是违法行为认定权仍由规划管理部门保留，并没有因综合执法改革而全部由城管部门集中行使，因而规划认定权具有相对的独立性。由此而形成了因为规划认定行为具有相对独立性，所以规划认定行为就具有独立可诉性这样的一种形式逻辑。作者在案例文章中的其他内容如规划认定行为的法律效果、规划认定行为排除司法审查理由的否定、规划认定行为可诉性的合理性考量等分析，都是基于或围绕规划认定行为独立性的展开或补充。 我们认为，这个行政处罚权分解的理论构建是不成立的。 第一，作者的行政处罚权分解理论与综合执法改革方向相逆。 国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号）明确提出，实行相对集中行政处罚权就是要解决诸如行政执法机构多，行政执法权分散，职权交叉等问题，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制，同时，还强调行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第九条也规定，由执法部门集中行使的行政处罚权，原行政管理部门不得再行使。因此，我们可以非常明确，城管综合执法机关行使规划处罚权后，原规划部门执法当中的立案、调查取证、违法事实认定、法律适用、处罚决定等诸多环节和内容理应一并由城管部门实施。此外，为了有利于综合执法，对执法对象的检查权，与处罚权相关的行政强制权往往也一并授权城管综合执法部门行使。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第八条也规定，执法部门可以实施法律、法规规定的与集中行使行政处罚权相关的行政调查权和行政强制权。在这种改革方向和背景条件下，作者（法官）为了要将规划部门作为独立的诉讼对象而生硬地对规划行政处罚权内部有机统一的诸环节和内容进行分解，硬塞给规划部门一个所谓的违法行为认定权，让规划部门继续行使规划处罚权，这种处罚权分解的结果，不仅没有解决多头执法和职权交叉，反而是又产生了新的多头执法和职权交叉。这明显是缺乏基本科学合理性的。 第二，作者对规划认定权属性的判定与法律法规的规定相违。 作者（法官）认为，根据城乡规划法的规定，城乡规划主管部门杭州市规划局是规划管理工作的职能机构，当城管综合执法部门根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第二十条的规定需要规划部门作规划认定时，市规划局应在其职权范围内就涉案自搭建筑物是否违反规划管理规定以及是否同意当事人补办手续作出明确答复。这里实际上是混淆了规划行政主管部门的主管职权与综合行政执法的执法主体职权之间的关系，混淆了行政主管职权与执法协作的关系。这种混淆是不符合《行政处罚法》和《城乡规划法》以及《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》的。在未实行相对集中处罚权之前，城乡规划法所规定的规划主管部门的职权体系是完整的，规划处罚权包含在规划主管部门的职权里面。实行相对集中处罚权之后，城管部门就成为综合行政执法的主管部门，规划处罚权就依据《行政处罚法》第十六条的规定从规划主管部门剥离转移给城管综合行政执法部门了。再从《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》的规定来看，这部地方性法规在第二章《职责与权限》第六条规定了综合执法部门的职责，第九条规定了由执法部门集中行使的行政处罚权，原行政管理部门不得再行使；在第四章《执法协作》第十九条、第二十条才规定“市、县人民政府应当建立健全城市管理相对集中行政处罚权工作协调机制，加强执法部门和相关行政管理部门之间的行政执法协作，保障城市管理相对集中行政处罚权工作有效实施”，以及“执法部门查处违法行为，需要有关行政管理部门认定或者需要技术鉴定的，有关行政管理部门或者技术鉴定机构应当及时认定、鉴定”等内容。显然，如果大家都认为所谓规划认定是属于这部法规中所规定的认定的话，那也只能是作为一种执法协作行为而不是作为一种行政主管部门行使行政管理职权的处罚权来规定的。作者（法官）为了坚持其关于规划认定属于规划主管部门的执法主体职权的想法而拒绝承认规划认定行为是执法协作行为。这明显偏离了这部法规的立法规定应有之义。 第三，作者主张的规划认定权保留的行使方式与行政职权的特质相悖。 |
