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那么，是不是当事人不是为了自己的利益而是为了公益性的目的去起诉杭州市规划局呢？我们看不出来。如果从促进执法规范的角度看，应该是起诉城管局。通过对城管局这个执法主体的诉讼，促使其反思执法的全过程是否还有漏洞，以图改进和完善。 如果是从检讨综合执法改革、完善立法等角度看，也应该是起诉城管局。《行政处罚法》规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》规定，城管执法部门是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关。根据这些法律法规的规定本身应有的逻辑关系，杭州市人民政府所属的市城管局才是合法行使原属于杭州市规划局行政处罚权的合法机关。但现在，在各城区综合执法的城管局，不管是作为杭州市城管局下属的各城区城管局也好，或者是作为杭州市下属各城区政府所属的城管局也好，实际上都是将原来一个集中在市规划局行使的规划处罚权，转移分散到八个城区的城管局去了。这与集中行使处罚权的法律法规及国家有关市级规划管理权不得下放的规定是有偏离的。当事人起诉城区的城管局执法主体不合法，才会有机会促进这方面的制度性完善的思考及研究。这种起诉的“折腾”才有意义。当然，如果当时要是真作这种起诉，我看送个水缸给法院做胆也未必敢干脆利落地立案受理。 综上所述，从任何正常意义上看，都无法找出可以独立起诉规划局的合理解释。也正因为如此，案例文章的作者（法官）对规划部门认定违法建设行为具有独立可诉性的论述及论断，是否真实基于内心的理性思考与理性确认，就显得更加地可疑了。 四、对规划局独立诉讼的效果适得其反 这个问题从两个方面来看，一是作者（法官）对诉讼合理性考量的分析中暴露出其对行政诉讼的把握存在重大缺失；二是所作出的判决客观上属于执行不能的判决。 案例文章的作者在关于规划认定可诉性的合理性考量方面的评析意见中提出，在对城管部门处罚决定的司法审查中，规划认定意见是据以证明行政处罚合法性的主要证据，但因规划部门不是案件当事人，城管部门亦无需提交证明认定意见合法的证据，故法院实际上通常只能认可规划认定意见的效力，无法对其进行合法性审查，所以，应当将规划认定行为确定为独立可诉，才能确保行政相对人的司法救济渠道畅通，将司法审查的监督功能落到实处。 这个说法实际上是似是而非的。我们可以分析一下，在以城管局作为被告起诉的情形下，规划局的诉讼形态大致有三种。 第一种是共同被告。根据作者（法官）所认为的规划认定意见是规划部门行使规划处罚权的观点，人们自然可以推导出，规划处罚可以被认为是城管局与规划局两个行政机关共同作出的行政行为，那么两机关就可以是共同被告。在这种逻辑下，如果法院没有特别庇护规划局的考虑，顺利地接受当事人对两被告的起诉是没有问题的。而一旦被立案，规划局再想逃脱就不可能了。对规划局来说，作为共同被告进行审理审判，与独立作为被告进行审理审判，在所有诉讼程序和诉讼效果上将没有任何不同。这也从另外一个侧面上说明，作者（法官）硬要将规划认定行为论证确定为独立可诉的行政行为的做法，是多余的，因而也是错误的。 第二种是第三人。包括被告型第三人和证人型第三人。被告型第三人实际上与共同被告的诉讼地位一样。规划局如果愿意，可以申请参加诉讼，以第三人的身份在诉讼中支持城管局，共同证明处罚决定的合法性。法院也可以依职权通知规划局参加诉讼。在实际诉讼中，被告型第三人和证人型第三人的理论划分已经没有意义，规划局在事实上根本不可能有办法向法官展现和区分自己是被告型还是证人型的第三人，只有老老实实地接受法庭的审理审判。既然法院在诉讼中可以依职权通知规划局作为第三人去参加诉讼，并且可以做到对该第三人的审理审判与对被告的审理审判一样的效果，那么，同样证明硬要将规划认定作为独立可诉的行政行为是多余的。 第三种是证人。作者（法官）既然明确承认，在行政处罚诉讼案件中，城市管理执法部门均将规划管理部门的认定意见作为证明其处罚决定合法的主要证据，那么，将规划局作为证人就是顺理成章，理所当然的。而且，法律对作证义务有明确的规定，通知规划局出庭作证，规划局不会有任何过硬的理由提出异议或质疑，也远比传唤或通知作为被告或第三人出庭便利。既然规划局出庭作证是顺理成章，理所当然的，那么，作者（法官）又要否定它，这个否定它的理由就肯定是不成立的，错误的，甚至是荒谬的。关键是看我们能不能或者是怎样去揭露其错误和荒谬了。 按照案例文章作者（法官）的说法，在诉城管部门的案件中，规划部门不是案件当事人，城管部门亦无需提交证明认定意见合法的证据，故法院实际上通常只能认可规划认定意见的效力，无法对其进行合法性审查。我们认为这种说法是不成立的，或者说是不负责任的。既然规划认定意见是城管处罚决定的主要证据，自然是行政诉讼中主要审查的对象。对证据“三性”即证据的真实性、合法性、关联性的审查，是行政诉讼的基本常识、核心内容和重要任务。最高法院有关行政诉讼证据的司法解释更是明确规定“当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证。”因此，对规划认定意见这个证据的合法性审查是在对城管处罚决定诉讼审查中的必修课。这意味着： 1、如果当事人提出质疑，或者法官认为有必要，城管部门理所当然可以被要求提交证明规划认定意见合法性的进一步证据。我的法官大人，你们凭什么说城管部门无需提交证明规划认定合法的证据啊？ |
