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在略为专业性的《重庆法院网》上，我们看到有一篇《行政确认行为的探索与研究》的文章（网址：），对行政确认则是这样表达的：行政确认的目是对事实的未定状态予以明确，其功能性在于解决当事人之间的权属争议或者明确在法律上尚不明朗的事实，它通过对行为及事实规范化认定以针对争议事项予以明确，进而结束事实及行为的不确定性状态。因此，行政确认仅仅是一种证明性质的行政行为。 所以，以作者（法官）所构建的处罚权分解理论所设定的规划认定是对违法建设行为的认定这一定性，规划认定只应该关心是否违反规划管理规定的问题，而不应当关心是否同意补办规划手续的问题，更不能“决定”拆除的问题。不管规划认定是否可诉，这个界限都应当是明确和清晰的。 在本案例文章中，作者（法官）不仅要求规划部门对是否同意当事人补办规划许可手续作出明确答复，而且还认为规划部门以建议的方式出具规划意见是没有正确行使职权。我们认为这是错误的。规划部门在回复城管部门的函件中已经提出了拆除的明确建议，实际上就是明确回答了不同意补办规划许可手续的问题。至于是否决定拆除的问题，显然属于城管执法主体部门的核心职权，规划部门不能越权代替城管部门“决定”，其当然只能以建议的方式提出意见了（当然，这个建议拆除实际上也是杭州市规划局越权之举，后文我们还会进一步谈到）。 2、事实还是依据？ 案例文章的两位作者（法官）认为，根据行政处罚法第三十一条的规定，城管局在作出行政处罚决定之前，应当告知宋春莲、王以明作出行政处罚决定的事实、理由及依据，而市规划局出具的认定意见是城管局作出行政处罚决定的主要依据，属于应当告知的内容，故在告知程序中，宋春莲、王以明亦应知晓该认定意见，该认定行为对宋春莲、王以明已经产生法律效果。 我们姑且放下告知程序是否已经产生法律效果不论，先说作者对告知本身的认知问题。在一般的行政处罚知识体系中，所谓事实是指处罚机关认定的违法事实，依据是指处罚适用的法律规范依据，包括法律、法规、规章以及其他规范性文件。这基本上是一个常识性的范畴了。但是，作者既然将规划认定作为违法行为认定权，那么，规划认定所认定的内容或结果自然应当是违法的事实，可这里作者偏偏又说“市规划局出具的意见是城管局作出行政处罚决定的主要依据”，显然，作者在这里是将规划认定意见函这种文件当作是其他规范性文件依据了。好，那么，问题来了：规划认定到底是违法事实还是规范依据呢？在行政诉讼专业的思维上，事实、证据、理由与依据四个并列不同概念或的范畴，彼此之间是不可能混淆或混同、混用的。作者（法官）在这里显然是没有这个观念或认知的，所以，他们并不会觉得将规划认定意见作为城管处罚的依据有什么不对。面对这样的法官，我们也只能无语了。 那么，事实又是什么呢？ 以规划认定为起点的城管规划处罚事实有三个状态或形态。第一个是规划认定意见里的事实，我们姑且称之为第一状态；第二个是经过城管部门对规划部门提供的认定意见进行考察以后的状态，可以称之为第二状态。正常工作状态下，第二状态是在第一状态的基础上，结合了城管部门的初步审核及判断的状态，是结合了城管部门从其他渠道获得的证据或信息进行分析判断以后的状态。行政处罚告知程序中的事实，应该是指这个第二状态下的事实。经过告知后听取当事人的意见，如当事人认可或承认这个事实，就可以据此事实一作出处罚决定。如当事人在告知程序中对第二状态的事实提出异议，则需要作进一步的调查或分析判断，然后才可以根据进一步调查或分析判断后，对事实进行进一步的确定（即经过行政处罚法上规定的复核环节），并根据确定的事实作出处罚决定。这个经当事人认可或确认后据以作出决定的事实，或者经过复核后据以作出决定的事实，乃是在意义上已经不同于第一、第二状态的第三状态。这个第三状态的事实，就是行政处罚决定里确定的事实，是行政诉讼中呈现给法院审查行政行为合法性的事实。这个第三状态的事实，才是对行政相对人产生法律效果，发生法律效力，引起行政法律关系产生、改变和消灭的法律事实。 换个通俗点的打比方来说，第一状态中规划认定的事实就像一个人裸体或只穿内衣裤的起床状态，这个时候是不好见外人的；第二状态的事实就是起床洗漱整理完准备出门的状态。这个时候通常就是该收拾的都收拾得差不多了，可以见人了。这就是告知程序中城管部门展示给行政相对人的第二状态的事实。俗话说得好，家丑不外扬。对规划部门出具的认定意见，如果城管部门本身都还没有看过，没有审核过，或者本身就不认可的事实，是不应当出示给当事人去“质证”的。除非城管部门存心恶搞规划部门，或者存心给自己丢人现眼。第三状态就是西装革履出门上班的光鲜状态了。本案例文章作者（法官）认为规划部门作出认定意见即具有独立法律效果，对当事人产生直接影响的所谓事实，实际上仅仅是处于第一状态的事实。因为他们认为即使城管部门不告知，规划认定意见也能对当事人产生影响，产生法律效果，所以，他们所指的事实就是指第一状态下的事实。这简直是匪夷所思的。这无异于鼓励城管部门将一个裸体或只穿裤衩的人即协助城管执法的规划部门推出门去示众，或者鼓励城管部门让协助城管执法的规划部门裸体或只穿裤衩去替城管部门“接客”。有这样荒唐的城管综合执法吗？ 3、根据还是证据？ |
