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从案例文章的叙述来看，作者（法官）很倚重《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》的适用，杭州市规划局似乎对该条例没有太在意。通过对该条例的研读分析，我们发现法官和杭州市规划局均没有认真对待该条例的立法规定。 先说杭州市规划局。 《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》在《总则》中的第五条规定：省、市、县人民政府领导和协调城市管理相对集中行政处罚权工作；省人民政府法制工作机构负责城市管理相对集中行政处罚权工作的协调和监督；省建设、公安、环境保护、工商行政管理等部门应当根据各自职责，做好对执法部门的业务指导工作；设区的市的执法部门应当做好对县级执法部门的业务指导工作。该条例并没有规定市级规划部门及其他部门对城管执法部门的指导职权或职责。杭州市规划局在上诉中主要以规划认定是行政指导为理由，显然缺乏法律规范依据的基本支撑，显得更像是习非成是的观念甚至是自作多情的臆想。所以，在被城管部门和当事人坑而法院又明显不支持自己的时候，还以行政指导作为自己主要的理由，注定是无法改变颓势和力挽狂澜于既倒的。 倒是《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》在第四章《执法协作》的第十九条、第二十条中规定，市、县人民政府应当建立健全城市管理相对集中行政处罚权工作协调机制，加强执法部门和相关行政管理部门之间的行政执法协作；执法部门查处违法行为，需要有关行政管理部门认定或者需要技术鉴定的，有关行政管理部门或者技术鉴定机构应当及时认定、鉴定等内容。从案例文章的叙述中看，法院、城管和规划局似乎均认同将规划认定看成是这里法规条文中的认定。既然如此，为什么不以法规的这个明文规定为基础突出集中地讨论执法协作行为的问题呢？ 首先，在立法文本上的“认定”二字是规定在《执法协作》里的，只要明确地提出来大家都认为所谓规划认定的“认定”与《执法协作》里的“认定”是同一概念，并且清晰地理清楚行政指导与执法协作的不同性质关系，那么，包括法院在内就谁都不好否定规划认定属于执法协作了。 其次，虽然没有更进一步的法律规范对协作行为的确定含义作出规定，但是协作语境中彼此帮忙的意义起码表明规划局与城管局在规划处罚行为上存在着一定的共同作为性质。这种所谓共同作为在严格的法律逻辑上未必一定成立（我们的观点认为规划处罚是执法主体部门城管局的独立决定行为），但是起码在一般语言的文义表达上是可以成立的，而且基于协作关系形成的共同行为是有主次之分的。主行为当然是城管执法主体部门的，提供协作帮助的规划局当然只能是从行为或次行为。基于所谓的共同作为性质的协作行为，规划认定意见乃是应城管部门要求而作，认定意见作出后也是直接函送给城管部门使用，两部门意志和行为具有不可分离的依存性，因而就可以顺理成章地主张规划局与城管局是共同被告。在规划局被围剿且自己没有其他破局力量介入帮助突围的情况下，这种策略的优越之处在于： 1、适当调节与法院的关系。既然你法院已经立案受理了，那你诉就诉吧。但是执法协作的定性有具体法规的明确支撑，法院你也不能随意否定。我们不打脸刺激你法院，你法院也可以寻求在执法协作的具体判决上对我们有所回应及作为。如果法院不是铁了心要坑规划局的话，应该是可以考虑接受的。 2、明确修正与城管部门的关系。明确地说就是要拉城管入伙下水。一方面直接向法院申请追加城管局作为被告或第三人参加诉讼，另一方面直接去函城管局，明确告知我们帮你执法出具规划认定意见被告了，综合执法改革是关系全局的大事，从本案及今后继续协作的角度出发，城管局你应当申请参加诉讼，帮兄弟一把。如果起初城管局可能还有些小九九看规划局的热闹和笑话甚至幸灾乐祸的话，现在经过规划局挑明“大义”之后总不好再继续置身事外、见死不救吧？前面我们说过，见死不救的后果很严重啊。 3、积极调动政府的影响力。面对这种绕开城管执法主体不诉而费尽周折诉规划局的异常情况，规划局还可以专题行文紧急报请市政府及其法制机构对综合执法改革具体实施中的类似漏洞问题进行紧急研究。这种研究对于揭示真相，对于还原法律面目，无疑是有帮助的。在现行政府体制下，这对城管局参加诉讼无疑是有强烈影响力的。通过这种影响力使城管局参加诉讼应该是能凑效的。城管局参加诉讼无疑会对当地法院的诉讼程序和内容产生影响。对诉讼程序和内容的影响在很大程度上就会对诉讼的进程及结果产生影响。 在《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》有关《执法协作》的第十九条、第二十条的明确规范下，如果杭州市规划局集中突出地讨论协作行为中城管部门的不可分离依存性，法官不可能再完全回避的的情况下，通过牵动市政府及其城管、法制部门的正当介入，规划局被围剿的局面就可以有效破解——除非法院有什么特别巨大的利益非要搞死规划局不可，那就另当别论了。但从案例文章中，我们看不出有这种特别的利益——如此一来，官司的输赢就不是规划局自己的事了。 这不是政府干预司法，而是政府教育和引导所属的工作部门积极负责任地参加与正确实现自身工作职能相适应的司法活动，是对司法的积极正确的支持。 再说法院。 |
