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案例文章的叙述中，法院不认可杭州市规划局关于规划认定是行政指导行为的结果虽然是对的，但是不承认的理由是因为事先在“规划部门违法建设认定行为具有相对独立性”这部分的评析内容中，先验性地认定了规划意见属于规划处罚中的违法行为的事实认定，并不是因为认识到国家法律和《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》法规中没有规定规划部门对城管规划执法指导的职权或职责。 在既然大家都认同所谓规划认定就是《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》法规第四章《执法协作》第二十条规定中的认定这个条件下，那么依据这个逻辑的结果，规划认定就应当属于该法规中所规定的执法协作行为，这是毫无疑问的。当然，我们认为，执法协作行为不一定产生强制力，也不一定就没有强制约束力。关键是要看协作行为及其效力如何产生？如何作用于对象？以及发生作用的规则如何？系统完整地论清楚这些问题，需要比较长的篇幅，我们在此不作过多的展开，但根据前面的有关论述，我们可以重申及明确的是：1、在逻辑体系的结构上，规划局的认定意见不是城管局作出规划处罚决定的必要条件，也不是城管局作出规划处罚决定的充分条件；因此，2、如果规划局作出的认定意见不经过城管局吸收转化为其执法主体行为的第三状态的事实，不据此第三状态的事实以其城管局执法主体的身份作出规划处罚决定并执行拆除，那么，规划局作出认定意见的行为及其影响力将永远无法到达城管拆除决定行为的行政相对人。如此，作为这个城管拆除决定行政行为相对人的当事人，其违法建设将永远“屹立”在那里，任凭日晒雨淋，风吹雨打，直至最后墙倒房塌，或者有其他部门执法或其他原因使其归于消灭。 从案例文章的叙述看，法院认为“市规划局辩称其认定行为是执法协作行为，建议没有强制约束力，不能成立”：既否认规划认定是执法协作行为，也否认规划局关于规划认定没有约束力的主张。我们认为，法院的这两重否认都是不对的。当然，否认规划局关于规划认定没有约束力的主张，属于认识上与规划部门之间的差异所造成的错误，横看成岭侧成峰，这是可以理解的。但是，否认规划认定是执法协作行为，则是属于与被法院引用来裁判案件的地方性法规的成文规定明显相违背的错误。这是不应该出现的错误，是不可以理解的，甚至是不可以原谅的。 第四，注意执法队伍的职业道德教育。 从正面上说，就是要教育大家敬业爱岗；从反面上来说，就是要清理门户。城区的城管局函请规划局出具规划认定意见，规划局函复城管局，文件往来是在规划局与城管局之间进行的。城管局作出行政处罚决定后也正式依法书面送达给当事人，当事人可以光明正大、正确有效地根据法律文书的指引和法律的规定，依法起诉城管局以行使自己的权利，维护自身的权益。那么，当事人弃法不用，却能够在正常的公文程序之外拿到规划局的认定意见书去法院起诉，说明规划局或者城管局执法人员中很可能有人鼓动、怂恿、引导当事人去诉规划局并为其提供方便。对于这些鼓动、怂恿、引导当事人在法律已有明确规定的途径之外去诉讼规划局的“猪一样的队友”或“汉奸”，必须加强教育管理，必要时应当执行纪律，该处分的处分，该辞退开除的辞退开除。 第五、执法协作的内部化作业。 如果所谓规划认定这种执法协作无可避免，作为防范风险的做法，可以采取规划认定内部化作业的方法来处理。即对城区城管局发来的征求意见函，不以市规划局的名义回复，改由市规划局设在各城区的规划分局来回复。案例文章所反映出来的那种城区城管局直接给市规划局来函派活，市规划局听由城区城管局使唤的做法，其实是不符合行政机关的对等原则和规矩的。由派驻城区的规划分局回复意见给所在城区的城管局，符合行政机构的对等性原则，出现争议或纠纷的时候，对内，市规划局和城区人民政府都有协调的便利空间；对外，因为规划分局没有行政主体和诉讼主体资格，规划分局也不用担心被当事人起诉。另外，在协作的形式上，还可以改革函来函往的形式，采取征询意见表或工作反馈单等形式来进行。表单作为城管局作出处罚决定的内部材料留存即可。 六、为“规划认定”正名 我在前面文中提到规划认定这个词语的时候，多处加上了“所谓”一词做前缀修饰。这实际上是表明我并不认同规划认定这个词语或概念，或者是说我对这个词语或概念的含义有了自己不同的解读及解释。 （一）杭州市立法只有技术鉴定没有部门认定。 在法律、法规、规章及其他规范性文件中，我们没有看到过对规划认定这个词语或概念的内涵和外延的界定。也就是说，规划认定从来还没有过确定的含义和适用范围。如果从《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定来看，认定这个概念也是不存在的，因而所谓规划认定也是子虚乌有的东西。 《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第十三条规定：“城市管理行政执法机关查处的违法案件，需要作技术鉴定的，应提请相关行政管理部门或专业鉴定机关鉴定。”这与《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第二十条中规定的“执法部门查处违法行为，需要有关行政管理部门认定或者需要技术鉴定的，有关行政管理部门或者技术鉴定机构应当及时认定、鉴定。”形成鲜明对照。这说明在杭州市的立法中只有技术鉴定，包括相关行政管理部门的鉴定和专业鉴定机关的鉴定，没有部门认定。所以，根据《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，只有规划技术鉴定，不存在规划认定之说。 |
