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从被处罚当事人正常感知和认识来看，巡查、检查、立案调查都是城管部门所为，拆除的处罚决定是城管部门作出的，执行拆除也是城管部门实施的。当事人直接面对和接触到的行政行为自始至终都是城管部门所为。如果当事人认为被查处、被拆除建筑物是侵犯了自身的合法权益，对此不服，其质疑和抗拒的对象第一首先应该是城管部门，所起诉的对象第一首先也应当是城管部门。处罚决定书和执行通知书等执法文书按照法律规定是城管部门必须送达给当事人的，正规的决定书都打印有当事人不服本决定可以在若干时间内向法院提起诉讼的诉讼指引文字。当事人直接拿这些经由公开和正规的送达渠道所得到的文书去起诉城管局，与费尽周折、费尽心机地去起诉规划局相比较，起诉城管局具有无可比拟的合法性和便利性。就算是非要告倒规划局，那么，在起诉城管局的同时将规划局一起作为共同被告，在诉讼上应该也不会存在有什么特别困难之处。这是正常人的正常反应和正常思维。现在，当事人没有起诉城管局却单独起诉规划局，法官也特别强调规划认定的独立可诉性，即可以在不起诉城管局的情况下独立起诉规划局，这种超常（异常）思维和做法应该是有别的什么原因和考虑的。但是，案例文章没有提供更多的信息给我们做研究，我们只能自己发挥一下“聪明才智”，猜想一下这次对规划局的独立诉讼究竟是如何发生的？ 可能之一是，当事人熟悉综合执法改革的情况，因而懂得规划认定是引起城管执法拆除其建筑物的因素，并且特别不想得罪城管部门，所以，直接就起诉规划部门了。那么，问题来了。规划部门的认定意见是给城管部门的，当事人不可能从规划部门手里拿到规划认定意见的文件，除非规划部门出了“猪一样的队友”或者“汉奸”。因此，我们说，从诉讼发生学的角度来说，从规划部门合理取得规划认定文件去起诉规划局的事情是不可能发生的。只有规划局出了“猪一样的队友”或者“汉奸”的情况下，才会让当事人有拿到规划认定文件去起诉规划局的可能。 可能之二大概就是在城管局的执法程序中被当事人拿到规划认定文件。这有可能是故意提供出去的，也有可能是无意中提供出去的。故意提供出去的，有可能是一般工作人员的行为，也有可能是城管部门的组织性授意或者默认的行为。其中也有可能是在告知或听证程序中城管部门出示规划认定意见给当事人时，被当事人偷拍下来。因为在告知或听证出示的过程并没有规定要将认定意见等材料复制提供给当事人，正常执法程序中也没有那个行政机关会这么主动复制提供这些材料给别人，所以，当事人可能是偷拍。但如果在这个环节就懂得要偷拍来告规划局的话，那真是神人了。当然，不管怎么样，当事人如果能从城管局执法程序中得到规划认定意见的文件，便为其绕开城管局而直接起诉规划局创造了条件。 上述两种可能的条件下，要能够成功起诉规划局，还必须要有法院立案的配合。这种异常的起诉能够获得立案，要么是法院正好事先对类似问题有过研究，当事人的起诉正好符合其研究的倾向性成果，双方不谋而合，一拍即合；要么就是其他情形下的合谋。因为这个案例在2011年起诉和审理期间尚未实行登记立案制，在行政诉讼立案难的大背景下，这种异常的起诉能够在立案窗口顺利立案，一般人是不可以想象的。 另外，值得观察的是，即使机缘巧合可以起诉立案，当事人对规划认定意见进行独立诉讼的预期目的和价值也是非常可疑的。一个有“智慧”绕开城管局并且有能力直接成功起诉规划局的当事人，对此难道没有一丝一毫的认知和预判吗？ 根据案例文章的描述，杭州市规划局向城管局出具反馈意见的内容为：“经查，在规划局档案中未查找到相关审批资料，建议由当事人出具合法有效的权属证明材料，若不能出具，建议按违法或违章建筑进行处理。由于该建筑已鉴定为整幢危房，建议予以拆除。”这里面有三点内容。第一点是在规划局档案中未查找到相关审批资料。这点应当是事实，无可反驳。说明当事人被城管查处的建筑物确实没有经过杭州市规划局审批，也没有经过其他可能有审批权的部门审批，否则，其只要向城管局提出反驳并出示批准文件，整个执法案件随即就可以终结了。第二点是建议由当事人出具合法有效的权属证明材料，若不能出具，建议按违法或违章建筑进行处理。这其实是执法机关调查判定所查处的建筑物是否属于违法建设的基本逻辑方法。这个逻辑方法无论怎样诉讼也不会错，也不会被改变，而且这个逻辑方法对于作为专业或专门执法部门的城管部门来说，是无需规划部门“建议”或“指导”也能够运用自如的“本能行为”。稍微值得斟酌的是第三点，由于该建筑已鉴定为整幢危房，建议予以拆除。这点意见对于规划局来说，应当是越权了。我们不知道危房鉴定的资料是城管局提供给规划局的，还是规划局自己去调查来的，或者是当事人提供给规划局的？因为是危房而需要拆除与因为是违法建设而需要拆除这两者之间，毕竟是两个在性质上完全不同的范畴。如果危房影响安全或影响公共安全需要拆除，应当根据安全管理方面的法律法规决定和执行拆除，与该建筑物是否属于违法建设没有关系，也不能适用规划法来决定和执行拆除。综合起来看，纵使法院判定杭州市规划局的规划认定意见违法或者判决撤销该规划认定意见，也无法改变当事人违法建设的事实。况且，因为是独立起诉杭州市规划局而不是在起诉城管局的同时起诉规划局，因而即使判定规划认定意见违法或者判决撤销规划认定意见，也不会因判决而导致城管局已经作出的限期拆除的处罚决定有任何的改变，更无法改变已经被执行拆除的结果。从这个意义上看，当事人机关算尽，撇开城管局去起诉规划局，岂不是浪费精力瞎折腾吗？ |
