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案例文章的作者称，即使城管部门不将规划认定意见告知被处罚人，也构成城管行政处罚决定的直接的事实根据。作者还称，在本案中，规划部门的认定行为是城市管理行政执法机构进一步作出处罚的必备依据，不管是对区城管局还是对宋春莲、王以明都具有法律效果。从这里看，作者所说的“依据”应当不是法律规范依据的“依据”，而是处罚决定的事实根据意义上的“依据”。 根据是什么呢？根据就是前提或基础。这不是一个太具有法律专业色彩的词。在普通的逻辑结构体系中，如果某一事物以另一事物为前提或基础，那么，另一事物对该某一事物就是不可或缺的，它未必是充分条件或充要条件，但至少是必要条件。 然而，作者又称，规划部门违法建设认定行为是构成城市管理行政执法部门所作处罚决定的前置行为，在行政处罚诉讼案件中，城市管理执法部门均将规划管理部门的认定意见作为证明其处罚决定合法的主要证据。那么，问题又来了：前置行为是事实根据吗？前置行为是证据吗？ 我们认为，前置行为仅仅是后行为的程序性条件，不是法律逻辑上的事实根据。前置行为所产生的事实与后行为所需要或所产生的事实之间，不一定有法律逻辑上的关联，可能既不是充分条件，也不是必要条件。例如，法律规定有些行政行为的复议是诉讼的前置条件，但是法院在行政诉讼中审查的依然只是被诉行政行为本身的事实，与复议中形成或存有的事实无关。即使在新《行政诉讼法》实施后经复议维持原行政行为的情况下形成复议被申请人与复议机关作为共同被告时，法院对原行政行为合法性审查时，所审查的案件事实也还是原行政行为的事实。在综合执法的实务上，规划部门是否作出相关认定其实既不必然能够支撑城管部门作出的规划处罚，也不一定会在实质上影响或阻却城管部门作出的规划处罚。例如，规划部门认定某建筑物没有检索核查到有在规划部门审批的记录，是不是就能断定是违法建设呢？不一定，也许在别的部门或者地方有审批记录，只是由于规划部门职权和手段的限制无法查证到而已。又或者即使在规划部门有审批的记录，但也许规划部门的审批存在疏忽或认知错误，建筑物仍然存在违反其他部门法律法规的情形，你能仅凭规划审批记录断定就是合法建筑吗？在进行更全面的调查取证和审核论证之前，都不一定能断然下结论。所以，说规划认定是城管处罚的依据或根据，这只是观念上意念上的想象或感觉，并不是成逻辑的必然论断或判断。 至于说城市管理执法部门均将规划管理部门的认定意见作为证明其处罚决定合法的主要证据，我们认为，在常态下，这基本上倒还是符合执法工作实际的。只要将规划认定意见巧妙地与当事人的问话笔录相结合，在城管处罚的调查取证核实包括告知复核的程序中做好事实和证据的固定工作，处罚的合法性保障基本上也就十拿九稳了。 但对于处罚决定的证据体系而言，或者对于行政诉讼的证据体系而言，规划认定同样是既非充分条件，也非必要条件。没有规划认定意见，靠城管部门从其他渠道的取证未必就不能支撑处罚决定；单靠规划认定意见，没有其他证据支持，处罚决定未必能够成立并经得起推敲和经得起行政诉讼的审查。 案例文章的作者（法官）在其处罚权分解理论的时候是将规划认定作为规划部门的主管职权来认定的，所以才主张规划认定具有独立可诉性的，然而在案例文章的叙述、论述中，作者却一会又说规划认定是要回答是否同意许可的问题，一会又将规划认定说成是事实，是依据，是根据，现在又说是证据！如果是在闲聊中说过就算的话，这样说说也就罢了，但是在行政诉讼为的讨论中，规划认定居然可以同时成为主管职权行为、事实、依据、证据等等，如此跳跃变戏法的东西，我们确实是不敢想象。作者（法官）这些多角度的展开论述，本意应该是加强或补强其处罚权分解理论，但是这种眼花缭乱的变戏法并不会使万花筒里的碎纸片变得更好，反而更使人怀疑作者（法官）对规划认定具有独立可诉性的论述及论断是否真实地基于其内心的理性思考及理性确认？ 当然，从不同的角度对一个事物进行多维的观察分析，一般地也是可以的。但这种观察分析在其所使用的知识体系和逻辑体系中，必须能够有效转换和对接，其观察分析时所使用的概念、方法、规则、叙述和论证、论断等，必须符合该知识体系和逻辑体系的正常思考和表达规律。可惜，在本案例文章万花筒式的论述、论证及论断中，我们并没有看到其在行政诉讼的知识体系和逻辑结构中进行思考和表达的形态。不知道作者（法官）如此的理论勇气从何而来？ 三、规划部门协助城管执法被诉不应该 我们要讲的是，对杭州市规划局的起诉很不正常。 根据案例文章所作的案情叙述，杭州市规划局对城管局的征求意见来函出具反馈意见后，城管局作出责令限期拆除决定并对该建筑进行了强行拆除，宋春莲、王以明以杭州市规划局的认定行为违法，致使城管局作出行政处罚决定并最终实施强制拆除为由，对杭州市规划局提起诉讼。 我们按照行政机关工作状态的一般常识和程序来看，执法活动开始于城管部门的巡查、检查、立案调查，然后是向规划部门函询意见，规划部门将意见建议反馈给城管部门后，城管部门对案件进行一定的研究和处理，方才作出处罚决定，依法送达当事人，限期自行拆除，然后才执行强制拆除。至此，执法活动结束。 |
