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【连载】第79期 |建立独立的行政法院是解决行政审判案源不足问题的根本出路 文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)
《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。 一、建立独立的行政法院系统是解决行政审判案源不足问题的根本出路 如何解决行政审判的案源不足问题？有学者建议将行政诉讼的一审裁判权提级至中级法院行使，由高级法院对行政案件进行二审。这一方案虽然可以解决当前部分基层法院的行政审判案源不足问题，但笔者认为这并非最佳方案。其理由如下：1、基于当前法院在国家机构中的现实地位，中级人民法院很难有足够的权威去审理那些涉及地级市以上人民政府及其所属部门的行政案件；2、如果将2008至2011年各省份平均每年审结各类行政案件数量平均分配到辖区各中院，每个中院年受理案件数量少于100件的仍然有3个省份（西藏、青海、宁夏），100件至200件之间的有5个省份（甘肃、新疆、云南、江西、山西），200件至300件之间的有5个省份（陕西、黑龙江、广西、内蒙古、贵州）。即使作为一审行政法院的各中院只设6名审判员（这样正好可以组成两个合议庭，对于发回重审案件可以另行组成合议庭），上述13个省份每名审判员每年审结行政案件仍然不超过50件，案源仍显不足。 笔者认为，我们的步子可以迈得更大一些。建议将行政审判从普通法院系统划分出来，成立专门的行政法院系统，专司行政案件的审理工作。独立的行政法院体系至少有两大好处：一是行政法院在人、财、物方面不受地方政府控制和管理，可以最大限度地保障行政法官独立、公正地行使审判权；二是可以优化审判资源的配置，提升行政审判人才资源的利用效率。设立行政法院后，以平均每名行政法官每年审理100件案件计，全国需要2000名左右行政法官即可审结2011年全国的行政案件数量（含国家赔偿和行政非诉执行），仅相当于当前全国行政法官总人数的四分之一。以平均每名行政法官配备1至2名审判辅助人员计，全国仅需要4000人至6000人左右即可轻松审结2011年的行政案件总量，仅为当前全国行政审判工作人员总数的30%至50%。节省下来的行政审判人力资源可以充实到民商事和刑事审判工作中去，以缓解民商事和刑事审判的案多人少压力。 笔者建议各级行政法院行使如下职责：一是对各类行政诉讼案件行使管辖权；二是负责对本司法辖区所属政府机关的各类行政非诉执行案件予以审查和执行；三是对各类国家赔偿案件行使管辖权。 建议行政法院系统由最高行政法院、高级行政法院、初级行政法院三级法院体系组成，采取二审终审制。初级行政法院负责对省级以下人民政府或其组成部门（不含）为被告的行政案件进行一审。高级行政法院负责对不服初级行政法院一审判决提起上诉的行政案件的审理，同时负责对以省级以上人民政府或其组成部门（含）为被告的行政案件进行一审。全国设最高行政法院，负责对不服高级行政法院一审判决提起上诉的行政案件的审理。 二、行政法院司法辖区的划分 高级行政法院和初级行政法院的设置要打破目前司法辖区附属于行政区划的现状，不再与行政区划一一对应，而是通过划分司法区的方式设置。司法区的设置应当主要根据当前各地行政诉讼案件的收案数量，同时考虑不同地区的人口分布、经济发展、交通条件等实际需要。关于我国行政法院司法区的具体划分，笔者如下建议： （一）初级行政法院的司法区划分 1、西藏藏族自治区、青海省、宁夏回族自治区由于每年审结的行政案件数量很少（均少于500件，西藏不足100件）。建议在该三地区各设一个初级行政法院。 2、河南、山东两省由于每年审结的行政案件数量很大，可以根据地区实际设立5-7个初级行政法院，每个行政法院的年受理案件数量控制在3000件至5000件之间。 3、除上述省份之外的其他省份，可以根据其最近三年行政诉讼收结案数量等情况设立2至5所初级行政法院。其中，年审理案件数量少于2000件的省份（如甘肃、海南、新疆等），可每500至1000件行政案件设置一个初级行政法院；年审理案件数量2000件—5000件的省份（如山西、江西、陕西、上海、内蒙古、云南、广西、吉林等），可每1000至2000件案件设立一个初级行政法院。年审理案件数量5000件以上10000件以下的省份（如重庆、辽宁、江苏、湖南、北京等），可每2000至3000件案件设立一个初级行政法院。 （二）高级行政法院的司法区划分 1、山东、河南、四川、广东、北京五省（市）由于每年审结的一审行政案件数量较多，建议在上述地区各设立一个高级行政法院。 2、其余省份由于一审行政案件相对较少（均在7000件以下），为避免高级行政法院因缺乏足够的案源而造成司法资源的闲置和浪费，可以将就近的几个省份作为一个司法区，设立一个高级行政法院。每个司法区的一审行政案件数量一般不应少于3000件。西藏藏族自治区、青海省、宁夏回族自治区、甘肃省每年审结的行政案件数量都很少，四省（区）每年审理行政案件的总和也不超过3000件，建议在上述四地区设立一个高级行政法院。另外，可以考虑将东北三省作为一个司法区，将广东、海南作为一个司法区，将云南、贵州、广西作为一个司法区，将湖南、湖北、江西作为一个司法区，等等。笔者建议，全国高级行政法院总数量控制在12至15家左右为宜。 三、行政法院的人员配置 行政法院系统的设立为我们推行法院人员分类管理和法官职业化、精英化以及法官员额制改革提供了一次难得的机遇，建议在行政法院系统率先进行上述改革，待时机成熟时再在普通法院系统全面推行。具体改革设想是： 1、对行政法院的人员和编制实行分类管理，具体划分为法官、法官助理、速录员、法警、行政管理类工作人员五类，并根据岗位的不同为每种编制设置相应的任职条件、待遇标准和职务等级。合理确定法官和各审判辅助人员的岗位职责，法官负责主持庭审、合议案件和审核、签发法律文书，法官助理负责庭前准备、调取相应证据、庭前调解、根据法官指示草拟法律文书、装订卷宗等事务性工作，速录员负责庭审记录，法警负责送达法律文书、维持庭审秩序和法院安保等工作。 |
