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从以上分析看，造成这种纠纷“异化”的原因，在于现有法律无法提供相应的机制来解决这种“异化”问题，使得地方政府在应对因非正常死亡案件所引发的问题方面承担了过多的压力。而为解决这个“异化”问题，应通过设立单独的法律程序来解决这个问题。 四、死因查明与认定权限归属 目前对非正常死亡案件的处理，公安机关发挥了主要作用。这一现状的形成有其历史背景和社会原因。在建国初期，我国参照苏联模式，由公安机关承担非正常死亡案件的查明任务。在改革开放前的几十年里，基于当时社会环境封闭和警民关系单纯等原因，群众对于公安机关出具的死亡结论有一种天然的信任。因此，这一制度在多年的运行中并未出现过多的异议。改革开放以后，随着社会环境日益复杂，特别是受近年来政府公信力下降、警民关系恶化、社会互信度减弱、人权观念的发展和普及、群众谋求经济利益等不确定因素影响，出现大量对死因结论质疑的事件。 对上述“异化”现象进行进一步剖析，会发现明显的“秩序错位”现象，即应解决纠纷的机制没有发挥作用，而不应解决纠纷的机制却承担了这个责任。死因查明和认定过程中，核心环节是认定，其性质属于实体性判断。与医生从医学角度判断不同，这一认定是法律上的认定，它具有法律上的效力，简单地说，在形成这一认定后，围绕死亡原因的争议就此画上句号；如果存在民事侵权、行政违法或者犯罪行为，相应地启动法律程序进行调查并予以解决。这种判断权的行使，符合司法权的属性，而不符合行政权的属性。在法治国家里，区别于行政权，司法权应承当“定分止争”的作用。公安机关属于行政机关，其行使行政权，或者说警察权。警察权的功能，主要是维护社会中的外部秩序，即发挥一般性的社会稳定作用并为基本安全提供保障。而作为行政机关，对法律纠纷问题不宜形成判断权，尤其涉及重大利益时，行政机关行使判断权只能造成更多的问题，因为行政机关不具有中立属性，其作出的“判断”不具有终局性。 针对目前死因查明、认定制度存在的问题，尤其是要解决非正常死亡案件处理的“纠纷异化”问题，需要我们从制度上进行反思，厘清死因查明与认定的权限归属，将其彻底从行政权中剥离，设计、建立一套独立科学、符合我国实际的死因查明与认定制度，以应对解决现实中出现的实际问题。从我国法治建设客观需要出发，同时借鉴其他国家的实践经验，将死因认定权归于司法权，即由人民法院审理非正常死亡案件，死因调查权辅助于死因认定权，可由公安机关行使；对于发生医疗机构、危险职业环境中的非正常死亡案件，也可由相关行政主管部门行使死因调查权。比较于其他公权力机关，人民法院作为典型的司法机关，其立场和角色更为中立、其作出裁判的结果因具有终局性而更为权威，因而由人民法院行使死因的认定权，是解决目前非正常死亡案查明及其认定问题“乱象”的一个应然选择。同时，死因认定权的司法化，也有利于维护公安等行政执法机关的权威。公安等行政执法机关的公信力，是重要的社会治理资源。因死因查明而引起的社会争议，对公安机关的执法权威形成一定冲击，长此以往，势必形成一定的治安隐患。死因查明制度的司法化，可以使公安等执法机关从争议中抽身出来，更单纯、专业地实现其行政管理职能和案件侦查等司法职能。 将死因认定权归于法院的观点，也会在比较法上得到支持。考察域外立法例，会发现普通法系国家“死因裁判官制度”就是以司法权为核心，由专门的裁判庭（coroner’scourt）来行使。这一制度最早确立于英国。1276年颁布的《死因裁判官法》赋予郡副司法长官“召集一个由‘诚实公民’组成的死因陪审团”的权力即说明这一权力属于司法权。其他具有普通法传统的国家和地区，诸如美国、新西兰等国也都建立了以“司法制度”或者“准司法制度”为主的死因裁判制度。我国香港地区早在1841年就建立了死因裁判官制度，回归后在1998年颁布了《死因裁判官条例》和《死因裁判官规则》，明确“死因裁判法庭是一个对各种不同类型的死因事件进行调查的特殊法庭。”这些规定都明确将死因裁判的权力划归司法权，使该项权力得以独立行使，从而在制度上为最后公之于众的死因结论的权威性提供了有力的支撑。 |
