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从上述列举规定看，目前法律关于非正常死亡案件的规定过于粗疏，其内容主要涉及：一是，特定机构或人员的报告义务。二是，检察机关对羁押场所内非正常死亡案件的监督，具体包括死因检验和调查。三是，羁押场所组织死因鉴定。就如上规定看，比较而言，羁押场所内部非正常死亡的死因查明规定相对规范，尤其是检察机关介入或主导死因调查的规定较多，由此形成的机制令人较为信服，因为其基本上可以实现中立性、权威性和客观性的要求。相形之下，在行政执法中、医疗机构内、危险生产环境下等发生的非正常死亡案件并没有完善的法律机制进行调查。而目前因非正常死亡案件引发社会关注和争议的，恰恰也与这些领域有关。 对目前非正常死亡案件处理的制度和机制进行分析，可以发现，现有制度和机制存在五个方面的缺失： （一）死因认定程序的虚置 非正常死亡案件的处理通常包括三个阶段：查明、认定和追责。追责是死因查明、认定后的程序，是一个相对独立的程序，可能是刑事、民事、行政、国家赔偿程序。从这个角度看，非正常死亡案件处理包括两个基本环节，即查明和认定。查明活动，应由职能部门委托专业鉴定机构进行；认定活动，则应由赋予法定职能的机构来判断。将查明活动与认定活动相区分的意义在于：查明就是收集死亡原因的证据，而认定则是对非正常死亡具体原因的确定，属于实体性判断。通过查明形成的证据主要是科学证据，其证据类型是鉴定意见。死因认定对鉴定意见具有很高程度的依赖性，但鉴定意见并不能取代实体审查及确定死因环节。与刑事诉讼中法庭对鉴定意见应进行实质审查一样，死因认定在程序上应与死因查明相区分，死因认定过程中包括对死因鉴定人适格性、送检材料真实性和充分性以及鉴定方法、程序和论证过程的审查，进言之，就是要排除死因鉴定错误的可能性并从程序上保障死因认定的准确性和合理性。从目前规定看，死因查明与认定程序并未加以合理区分，对死因的最终判断主要建立在对鉴定意见的高度依赖上，对死因鉴定意见的形成缺乏实质判断。 导致这一现象出现的原因并不难理解：法律并没有明确授权哪一机关可以作出这种判断。上列法律法规只授予相应的机关以调查的权限，并没有说明这些机关是否有权作出实质判断，即判断死亡的主要原因，进而确定是否属于非正常死亡。由于法律没有明确授权，而要解决问题必须要给出明确的处理意见，因而调查机关事实上“越俎代庖”地行使了判断权。值得一提的是，医疗过程中死因鉴定由卫生行政部门或者双方当时人委托负责医疗事故技术鉴定工作的医学会进行，卫生行政部门应属于决定机关，但从目前实践看，卫生行政部门对鉴定意见的结论相当依赖，对鉴定意见形成的过程、根据等缺乏实质性审查和判断，在一些案件中也不能排除对医疗事故认定及死亡主要原因认定的质疑。当然，对在医疗行为中的死因认定权的归属，应否归于行政权也值得商榷。 （二）死因调查与认定机关的中立性不足 在多数情形下，死因查明和认定活动由同一机关负责。只有存在较大争议的情况下，才会有更多的机关加入查明和认定活动当中。但这并不意味着查明和认定活动由两个（或两个以上）机关分别完成，通常情况是，级别或权威更高的机关加入，重新开始查明和认定活动。死因查明和认定活动由不同机关来进行，其优势在于认定活动会对查明形成的证据进行独立且更为客观的审查，其劣势在于程序更为复杂、制度成本更高。由于死因查明的工作，主要是组织并委托鉴定，因而由特定机关统一行使查明和认定的权力，并无不可，但有两个条件必须得到满足，死因认定的结论才可能获得最大程度上的认可：一是，与非正常死亡案件具有较大关联的机关不应作为查明和认定机关。对此，在羁押场所内非正常死亡案件，由相对超然的检察机关处理，目前看是一个相对较好的选项。但在治安、城市管理行政执法当中出现的非正常死亡案件主要（或者首先是）这些机关自己进行查明并认定，就难免令人疑虑。如上考量，归根结底在于如何确保查明和决定机关的中立性。 决定机关的中立性，是确保判断结果可接受性的前提。换言之，如果查明和决定死因机关与案件本身存在一定关联，那么，即便事后可以证明该机关处理案件过程中无任何偏私之处，但对于死者亲属和利害关系人而言，总难免存在一定质疑，尤其是在认定结果对死者亲属或者利害关系人不利的情况下。 （三）死因认定机关的独立性缺乏 以往因非正常死亡引发较大争议甚至群体性事件，死因认定机关缺乏独立性导致认定结论缺乏权威性也是原因之一。在医疗事故引发患者死亡事件中，为查明事故责任，通常会由双方当事人委托一个医疗事故鉴定委员会来查明和认定患者死亡原因。按照《医疗事故处理条例》的规定，医患双方通常会共同委托负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定。在我国，医学会属于非营利性法人社团，其在登记注册时，要经过业务主管单位批准（《社会团体登记管理条例》第11条）。事实上，社会团体在运行过程中，在很多事务性工作都要经过主管单位（通常是行政机关）的审批。因此，鉴定委员会名义上是一个独立的机构，实质上却与事发医院及行政主管机关有着千丝万缕的联系，其身份地位难以做到真正“独立”，进而鉴定结论的权威性容易遭到质疑。在公安机关以及其他行政机关执法中出现的非正常死亡案件死因查明过程中，也存在形式上的认定机关与实际上的认定机关的不一致现象，通常多表现为事发当地政法领导机关的介入。死因查明和认定考虑的事实，应当就事论事，不能考虑与案件无关的因素。换个角度，要回答的问题就是：人是怎么死的？至于具体由谁造成的，造成的背景是什么，是否存在违法犯罪行为等问题，在这个阶段不应作出回答。一些地方政法领导机关考虑的因素过多，且多从政治角度考虑问题，而一旦介入死因调查乃至认定，就会在不同程度上影响认定的内容。在大多数情况下，这些领导机关如此而为是“好心办坏事”，但也不排除通过操作死因认定结果达到掩盖工作失误乃至违法犯罪的可能。 （四）死因查明、认定机关权威性不足 |
