生态环境损害政府索赔权与监管权的适用关系辨析_西米(3)

具体而言，行政法制通过设定不同的环境监管规范，并通过行政执法程序对违反上述规范的行为进行制裁，以求达成整体环境规制体系的有效运作。要达成这一目标，最基本的观念是必须使行为人与潜在违法者确信行政执法能够使其经济状况比守法状态更差，否则法律机制不仅不可能实现对违法行为的矫正和预防，反倒可能形成对“理性污染者”的违法激励。理论上，政府索赔显然是矫正违法激励、实现“违法成本内部化”的重要手段；但实践中，还要考虑一国的法律体系是否已经赋予行政机关足够的矫正违法行为的权力和手段。原因在于，民事索赔隐含了生态损害只有通过司法渠道才能解决的预设，但实际上，以法院为中心的环境问题应对模式是现代环境法产生之前的产物，从1970年代以来，面对日益严峻的环境问题与生态危机，行政规制已成为环境法的重心和主导，就此也才有环境国家理念的产生，而环境国家理念，实际上就是国家机关应分工协作实现环境保护任务。这意味着，在环境公共利益的保障上，实际上是由行政权来承担着第一顺位的保护义务，体现到制度配置上，即宪法上规定的国家环境保护义务派生出了国家的环境监管职责及相应的环境监管权力，行政机关应依法行使行政权来保护环境公益，只有环境行政规制失灵时，才有其他手段介入的空间。因而，要考察生态环境损害政府索赔制度的正当性与必要性，还必须穿梭于解释论和立法论，梳理一国的环境监管制度能否实现生态环境损害的有效矫正。

三、我国环境监管制度能否有效填补生态环境损害

（一）现行监管制度基本能够实现对生态环境损害的矫正

我国以《环境保护法》为统率的环境立法规定了地方各级人民政府对本行政区域内的环境质量负责，并赋予了相应的监管权力和执法手段。从形式上看，我国基本沿袭了各国通行的以命令与控制手段为核心的秩序行政模式，即通过制定禁止或限制性规范和标准、设定环境许可和审批、进行监督检查并以行政处罚为后盾，发挥对具体违法者的制裁并通过这种具体制裁形成对潜在违法者的威慑，从而实现一般预防的功能，其基本流程如如图1所示：

图1 我国环境行政执法的基本体系和制度

就已经发生的生态环境损害而言，现行法律大体上是综合采取行政命令、行政处罚和行政强制相结合的责任追究模式。以2008年《水污染防治法》第83条及2016年修订草案征求意见稿第134条为例，该法关于企业事业单位违法造成水污染事故的法律责任，实际上就是关于生态环境损害的行政救济模式，其基本规则如表1所示：

表1 违法造成水污染事故的法律责任

很明显，在造成水体污染的情形下，行政执法已经能够有效遏制负外部性带来的违法激励：通过对单位和直接责任人的双罚制，使其遭受经济不利益；同时处罚并不免除其修复义务，违法者必须采取措施消除污染、修复生态环境，若其不履行或者无力履行修复义务，主管部门则可以适用代履行制度；若行为不履行给付义务，则主管部门可以申请法院强制执行。