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正是基于上述间接模式的局限性，人们试图为生态价值寻找一个“权利主体”，使其能够如物的损害中的权利主体一样直接提起诉讼，自然资源国家所有权当仁不让的成为这种模式的理论圭臬。其基本逻辑为，《物权法》等法律规定了矿藏、水流、海域、城市土地、野生动物等属于国家所有，并在农村和城市郊区的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等方面设定了国家和集体的二元所有权。根据物权理论，当所有权受到侵害时，所有权人当然可以主张侵害排除或者损害赔偿。基于这种逻辑，不少学者认为国家索赔诉讼实际上就是基于物权诉讼的私益诉讼或者说国家环境利益诉讼，而非公益诉讼。 然而，与其他物权制度不同，自然资源国家所有权的私法属性一直受到质疑。很多学者认为自然资源国家所有权不符合物权特定性、可处分性、私法救济性的特征，自然资源的利用也不符合用益物权非消耗性、不发生物权变动等特性。 对此，笔者也认为，自然资源国家所有权更多是一种价值宣示，与其说是强调国家对自然资源占有、使用、收益、处分的权利，毋宁说是蕴含着保护公民基本权利、增进公共福祉的国家义务。某种程度上讲，自然资源国家所有权是为防止大气、水等公共物品为私人垄断导致损害公共利益和福祉，从而根据国民的公共信托设立的“国家垄断”，在根据生态环境的经济属性设立所有权的同时，还基于国家的环境保护义务对行政机关设定了对环境生态价值进行保护的公法义务，并赋予了行政机关广泛的职权以保护生态环境。现代环境法之所以产生，恰恰在于沿用传统的民刑事法律手段难以实现对具有公共性、不确定性、不可逆性的生态环境损害进行有效救济，因为生态环境不隶属于任何个人，而是属于人类共同使用的物品，生态环境受损也就不能以个人主观权利这一属性来主张请求权。在生态环境能够涵摄自然资源而自然资源不能进行反向涵摄的背景下，由自然资源损害直接位移到生态环境损害就存在着逻辑难以周延的问题。例如，一个难以解释的问题是，在大气上并未设定国家所有权，如果违法者造成重大空气污染事故，如何基于国家所有权来提起索赔？ 因而，要为生态环境损害政府索赔寻找法理基础，就需要另辟他径。 （二）政府环境保护职责导出政府监管权力和监管义务 上述环保部解读意见还认为，通过实施生态环境损害赔偿制度，修复受损的生态环境，保护和改善人民群众生产生活环境，是政府履行环境保护职责的需要。问题是，政府履行环保职责，是否必然推导出由政府索赔？ 如前所述，生态环境和自然资源毕竟是两个不同的概念，尽管其可以在一定程度上予以重叠。当生态环境作为自然资源的面向出现时，更强调的是其经济属性和利用价值，且这种利用古已有之，在法律层面主要体现为宪法上的财产权及民法上的物权制度。对环境资源的开发，固然能够促进经济增长，并增进人民福祉，但同时环境恶化在很大程度上正是由这些开发活动所引起，或者说，传统以财产权保障为中心的法律体系正是导致环境问题日益严重的制度原因。生态环境损害的出现，不仅是现有的经济发展模式和消费模式与生态环境相背离的产物，更是对经济价值的追求超越对生态价值维护的结果，是物质利益超越精神利益的结果。即便能够提供自然资源权属制度间接实现对生态环境损害的救济，但这种救济也是有限度的，因而此时生态价值实际上是通过客体物所具有的经济价值间接体现出来的，本质上仍然属于财产损害的“反射利益”。 事实上，自1960年代以来，针对生态环境难以特定化为物权上的客体这一困境，人们试图开辟新法理，创造出一种新的权利类型——环境权，从而为不能见容于传统法律制度的新领域提供一种权利本源和法理基础。某种程度上讲，环境问题之所以产生，缘于长期以来人们只重视生态环境的经济价值，而忽略生态价值对人之生命和尊严所具有的关键性作用。体现在法律制度上，即主要围绕经济价值构建相应的财产权制度，具有公益属性的生态价值迟迟未作为一项“权利”进入到法律的关注视野。直至二十世纪下半叶以来，随着环境问题成为影响人类生存和发展的根本性问题，对生态价值的关注才以主张“环境权”的形式呈现出来。故无论在公法还是私法层面上，环境权都只能是对传统权利体系规范环境问题的补充与超越，只有剥离出传统权利所能应对的部分，方能从法律上对环境权进行正确定位。在此意义上，无论是公法上认为环境权可以为生存权、健康权等容纳的观点，还是私法上认为环境权可以作为传统民法所涵盖法益的观点，均未能把握环境权作为“新法理”的定位。环境权的提出，在于弥补传统以人身、财产权利为中心的法律制度在保护环境上的局限；环境权的基本人权属性，则要求国家要超越生存照顾的底线思维为公民提供更高程度的保障。体现在法律制度上，强调面对日益严峻的环境问题与生态危机，国家必须将环境保护作为其应承担的核心任务，通过对环境质量的保护和改善，回应公众对于环境保护的基本需求，不仅要求立法基于保障环境权的要求为政府环境规制进行授权，同时还应允许公民基于环境权主体的地位对政府侵害过度或保护不足的行为寻求行政和司法上的救济，这就使得环境问题的应对由传统的以法院为中心的事后应对模式逐渐向以行政为中心的预先规制模式迈进。质言之，在环境保护上，鉴于环境侵害所牵涉的复杂性乃至不确定性，行政权因其积极、主动与多元手段的优势能够实现对环境危害的事前预防和事后制裁，因而在环境法规范体系居于核心地位，也是环境公共利益的直接卫护者。 |
