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张宝 （中南大学 法学院，湖南长沙 410083） 摘 要：生态环境损害政府索赔制度旨在解决环境保护“公地悲剧”引发的“企业污染、政府买单”困局，但也与行政机关可以责令消除污染、修复环境并适用代履行的行政救济模式发生冲突，从而可能遭受“行政职权民事化、审判职权行政化”的质疑，故政府索赔应限缩到生态环境无法修复、因而无法适用上述规定的情形。从法律的体系性和逻辑的一致性来看，宜在未来修改法律时进一步增加不能修复时责令赔偿的规定，并通过行政公益诉讼监督政府履行监管职责。 关键词：生态环境损害；政府索赔权；环境监管权；公益诉讼 一、问题的提出 党的十八大以来，中央从中国特色社会主义事业五位一体总体布局的战略高度，对生态文明建设提出了一系列新理念新思想新战略，并对推进生态文明体制改革作出了重要决策部署。其中，为解决“公地悲剧”导致生态环境损害长期得不到救济的困局，破解“企业污染、民众受害、政府买单”的悖论，中央决定改革生态环境损害赔偿制度，在七个省份先行试点由国务院授权省级政府提起生态环境损害赔偿磋商和/或诉讼。根据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称“试点方案”）及相关解读，此类政府索赔的请求权基础是自然资源国家所有权，目的是维护国家所有者权益。但是，由于自然资源国家所有权的性质本身就有重大争议，自然资源损害能否等同于生态损害以及环境利益是否还有国家利益和公共利益之分也存在异议，以自然资源国家所有权作为生态环境损害政府索赔权的依据则不可避免会引发以下三个重大争议：（1）在法律上已确立广泛的行政执法手段来预防和矫正生态环境损害的背景下，为何转而将“行政职权民事化”，由行政机关提起索赔磋商或者民事诉讼？（2）在目前已经试点检察机关代表国家提起环境公益诉讼的背景下，为何再允许负有环境监管职责的行政机关来提起生态环境损害赔偿诉讼？（3）在法律已经明定符合条件的社会组织提起环境公益诉讼的背景下，政府索赔诉讼与社会组织公益诉讼的关系如何协调？如果社会组织对政府磋商或者诉讼的结果不满，是否可以针对行政机关提起行政公益诉讼？上述三个争议，实际上共同指向了政府索赔权与行政监管权的适用关系这一前提性问题：如果环境监管足以预防和矫正生态环境损害，则无政府索赔存在的必要与空间，此时恰恰应确立针对政府监管失职的公益诉讼；如果环境监管不足以预防和矫正生态环境损害，也不当然意味着应确立政府索赔制度，比如可以通过检察机关和环保组织的公益诉讼达到相同效果。然而，《试点方案》仅简单指出其互不影响，学理和实务上既未从解释论上阐释现行监管制度是否足以矫正生态环境损害，亦未从立法上论证何为科学的生态环境损害救济（而非赔偿）制度体系以及政府在其中的合理定位，这就使得本项改革面临着理论养分不足的境况，并事实上已经影响到试点地区的实践展开，亟待研究。 二、自然资源国家所有权能否作为政府索赔的请求权基础 （一）自然资源国家所有权的表象与实质 根据环保部有关负责人解读，宪法、物权法等相关法律规定了国家所有的财产即国有财产由国务院代表国家行使所有权，但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定，故需由国务院授权省级政府提起生态环境损害索赔要求。这就涉及到自然资源损害与生态环境损害的关系问题。 总体而言，生态环境尤其是其组分或者说要素对于人类而言具有双重价值：一为生态价值，表现为人类从其生存的环境中获得基本的生存基础和生活条件，包括空气、水、土壤和食物等；一为经济价值，表现为人类为了更好的生存和发展对作为环境要素的自然资源进行开发和利用而获取的经济利益。如果用权利话语来表述，前者实际上表征了人对清洁、健康环境所享有的权利（right to a healthy environment），后者则是人对自然资源加以利用的权利（right to use natural resources）。基于生态环境的公共物品属性，其难以权利化进而确立损害时的“索赔主体”，故人们利用生态价值和经济价值附着在同一客体上的状态，试图通过能够“确权”的自然资源来保护“无主”的生态环境，进而利用自然资源损害来涵盖生态环境损害。例如，对于《海洋环境保护法》第90条关于行政主管部门进行海洋生态损害索赔的诉讼，实际上就是通过海域所有权与海洋环境容量具有同一客体（海洋水体）这一事实，将海洋环境损害（具体表现为环境容量损害）等量代换成海域所有权受到侵害，并凭借自然资源国家所有权这一法理基础，向侵权行为人求偿。 这是一种典型的民法式思维，实际上是将生态环境及其组分特定化为民法上的物，进而利用物权制度加以解决。最初，人们试图在传统的民法框架下进行应对，具体是将生态环境组分特定化为物权的客体，从而使得生态环境损害（生态价值）得以通过财产损害（经济价值）的形式加以展现，此时人对环境所享有的抽象权利（环境权）就具体化为可在私法框架得以救济的私权（资源物权），从而实现对生态环境损害的间接救济。但是，这种以个体损害来间接救济生态环境损害的做法，需以损害与受害者之间具有“直接利害关系”为前提，若环境要素不能特定化为客体物，则难以纳入此种救济体系，如空气就属于典型的公共物品，由于不具有支配性、排他性、独立性等特征，无法特定化为物权客体，也就难以通过追究侵害物权的方式来修复受污染的大气环境。并且，间接模式的实质是依托于生态环境的资源属性间接实现对其生态价值的观照，在具体做法上是将生态环境的组分或要素进行分割，使之成为特定之物从而归属于一定权利主体，在保护上难免呈现碎片化的状态，虽能对个体损害进行一定程度的弥补，但始终难以实现对整体生态损害的有效填补。 |
