论社区矫正基层执法机构的并管模式_梅竹松

论社区矫正基层执法机构的并管模式

吴宗宪（北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师）

章仕法（浙江省丽水市缙云县司法局局长）

一、引言

本文作者之一的吴宗宪曾经在提交给“首届浙江台州社区矫正论坛”的论文中，将我国社区矫正基层执法机构的主要模式归纳为3种：（1）传统模式。这是指按照传统的司法所设置由每个司法所负责本辖区内社区矫正工作的模式。我国大多数地方的社区矫正基层执法机构模式，都属于传统模式。（2）兼管模式。这是指司法所在管理本辖区内社区矫正工作的同时兼管相邻司法所辖区内的社区矫正工作的模式。江苏省南京市江宁区、山西沁源县等地已经进行了按照兼管模式运行的尝试。（3）直管模式。这是指组建具有直接隶属关系的执法队伍并由其直接管理社区矫正工作的模式。浙江省台州市天台县等地已经进行了按照兼管模式运行的尝试。

不过，在参加“首届浙江台州社区矫正论坛”期间，在吴宗宪与浙江省丽水市缙云县司法局章仕法局长交谈的过程中，缙云县在司法所的设置等方面有一些独特的做法。从章仕法局长所讲的缙云县的情况来看，他们的做法不同于吴宗宪所讲的3种模式中的任何一种。这个“论坛”结束之后，通过章仕法局长的帮助而了解到缙云县的更多情况，通过仔细分析这些情况，我们感到，缙云县的做法实际上代表了我国社区矫正基层执法机构的另外一种模式；经过思考，将这种模式命名为“并管模式”，并且合作完成了这篇文章。从内容上来看，本文是对吴宗宪撰写的《我国社区矫正基层执法机构模式探讨》一文的补充。

二、并管模式的基本情况

社区矫正中的并管模式，是指根据工作需要和有关情况将司法所进行适当合并后由其负责特定区域内社区矫正工作的模式。浙江省缙云县的做法是这种模式的实际体现。

缙云县采用并管模式是考虑多方面情况的结果。该县是地处浙江西南部的一个山区县，该县的乡镇行政区划经过多次调整后，在2011年12月时变为全县有7个镇、8个乡，3个街道办事处；全县有253个行政村。如果按照传统的做法，每个乡镇都要建立司法所，全县就要建设18个司法所（7个镇、8个乡和3个街道各建一个）。缙云县司法局感到，按照司法部的要求在每个乡镇都建司法所的话，困难较大：第一，可用人员少。按照当时的人员编制，每个司法所要配1人都有困难。第二，工作开展难。如果在每个司法所中配备1个人，工作很难开展，并且经常要被乡镇政府部门安排做乡镇的日常行政工作。第三，编委不同意。因为编委会认为司法所数量太多，设得过滥。

鉴于以上情况，缙云县司法局向县编委提出，依照公安派出所来设置建司法所，得到了县编委的同意，批准了10个司法所的建制。2011年底，给8个司法所配备了人员，但是由于当时的人员和编制数较少，最多的司法所只能配备3人，有好几个司法所为1人所。2012年《社区矫正实施办法》施行后，缙云县司法局认为，1人所和2人所都很难适应开展社区矫正工作的需要。这是因为，无论是开展审前社会调查，还是与社区服刑人员进行谈话，都必须有2人以上才能进行。于是，在2012年底，合并了2个司法所，将8个司法所变成了目前的6个司法所。由于司法所的数量远远少于乡（镇、街道）的数量，每个司法所要负责若干个乡（镇、街道）的社区矫正工作和其他司法行政工作。

目前，缙云县的6个司法所都是司法局的派出机构，为司法局直属的股级单位；司法所工作人员的人事关系、工资福利、出差报销和办公费用，都与司法局机关工作人员没有区别，都由司法局负责。司法所不承担乡镇街道日常行政事务，只负责乡镇街道与司法行政有关的工作，其中很重要的内容是社区矫正工作。

合并和优化司法所的设置并不仅仅是某些地区的司法行政的尝试，在其他领域也有类似的做法。例如，在公安系统，传统上县级公安机关的派出所都是按照乡（镇、街道）的行政区划设置的，不过，近年来，这种设置模式已经发生了变化，一些地方已经进行了打破行政区划设置派出所的尝试。2002年初，重庆市公安局根据辖区人口构成、治安形势、经济发展状况等，打破过去一乡一所、一街道一所或多所的陈旧模式，改为一个或多个街道、镇（乡）设置一个派出所；主城派出所按目前实际运行派出所总数保留 60%；其余 31 个区县按目前实际运行派出所总数保留 80%；治安所予以撤销。按照这些原则，全市 803 个派出所精简整合为 610 个，整合后保留比例为近 76%，整合后的派出所警力近 9000 人，每个派出所平均警力上升到 15 人。在现有警力情况下，撤并整合后有一千多警力充实到交巡警平台，提高街面见警率。2011年4月，安徽省合肥市开始了新一轮警务模式改革，经过“瘦身强体”等一系列举措，原有的58 个派出所被整合成 39 个，新增社区民警 300 余人；目前合肥一线实战警力已占总警力达 95%，社区民警已占全市公安民警总数的 14%。2014年9 月，北京市公安局推出创新警务机制，在全市治安复杂地区建立 13 个直属派出所和 35 个分局直属中心警务站。公安系统打破传统的行政区划设置派出所的做法，是根据警务工作发展的实际需要进行的改革，对于司法所如何更好地开展社区矫正工作具有借鉴意义，值得在改革基层司法所时参考。

三、并管模式的人员情况

缙云县的司法所经过合并后，消除了1人所和2人所，使每个司法所的人数有了显著增加。在不包括聘用人员和兼职人员的情况下，每个司法所中具有正式编制的人员的数量，都保持了较为合理的程度（参见下表），人员数量起码能够开展基本的社区矫正等方面的工作。

缙云县司法所人员编制等情况（截至2016年5月）

司法所名称

在给每个司法所配备工作人员和确定工作人员的数量时，既考虑了每个司法所管辖区域内的人口数量以及社区服刑人员的数量等方面的情况，同时也考虑乡镇个数和管辖区域的大小，考虑当地的交通等情况。

四、并管模式的比较优势

缙云县打破乡（镇、街道）的行政区划范围设立司法所的做法，具有一些突出的优势：

1．有利于规范司法所的业务管理

按照并管模式建设司法所，可以促进司法所所务管理的规范化和开展社区矫正工作。从实践情况来看，如果司法所中只有1个人或者2个人，这类司法所的所务管理很难实现规范化。1人所和2人所由于人员少，不像一个正规的工作单位，所务管理很难开展。例如，如果有工作人员出差、参加上级业务培训，或者遇到女性工作人员怀孕、生产、照顾小孩等情况，司法所就会出现仅有1人甚至“无人”现象，司法所即使“不关门”也很难研究、商谈正常的社区矫正等工作事务，正常的社区矫正等工作难以开展；甚至社区服刑人员也会对司法所产生轻视心理，这对开展社区矫正工作是很不利的。相反，如果像目前这样，每个司法所配备3名以上在编人员，甚至在编人员达到5、6人，就可以实现所务管理的规范化。无论是讨论事情，还是开展工作，都可以按照工作流程和相关规定办理，包括在遇到重要事务时可以及时开会讨论和集体作出决定。

2．有利于开展工作设施和装备建设

按照并管模式建设司法所，可以促进司法所的工作设施和装备建设。缙云县的实践表明，在司法所工作的人员增多后，可以更好地加强基础设施建设，也可以整合各种资源改善相关的工作设备。目前，在缙云县司法局所属的6个司法所中，有3个司法所有相对独立的办公和业务用房，其中，2个司法所分别有独门独户的用房，面积分别为570和750平方米，1个司法所已配备了100平方米的独立用房，另外3个所正在争取独立的办公和业务用房。已为1个司法所配备了执法用的汽车，6个司法所均配备了2辆电动车，用于附近的社区矫正走访和调查。6个司法所均装配了社区矫正监管指挥系统终端，配备供社区矫正审前社会调查使用的手提电脑、便携式打印机和照相机各2台。各司法所均配备了可供传真、打印、复印使用的一体机；在2个用房较大的司法所，均设置了社区矫正谈话室、心理咨询室、训诫室、宣告室和集中教育室等。如果是1人所和2人所，无论是基础设施，还是工作设备，都很难达到目前已经达到的这个水平。

3．有利于提升司法所工作人员素质

按照并管模式建设司法所，可以促进司法所工作队伍的建设，提高司法所工作人员的整体素质。首先，可以增加领导职数。在缙云县的6个司法所中，已有2个所配备了副所长，目前，正在争取为另外4个司法所配备副所长职位。给司法所配备副所长，增加了领导职数，这不仅可以加强司法所的领导力量，也可以使司法所工作人员看到提升职务的希望，从而有利于调动他们的工作积极性，促使他们更加努力地工作和学习，在做出工作业绩的同时也提高了个人素质。其次，可以加快提拔升迁。配备司法所副所长后，更有利于司法所领导人员的提拔升迁，因为在提拔升迁时不必考虑司法所缺少领导人的问题，完全可以按照司法所工作人员的业绩、能力等考虑提拔升迁问题。目前，已经有1位曾担任过司法所长的同志被提拔到一个镇担任副镇长，另一位司法所所长最近也已经过组织部门的考察，有望得到提拨。这样的提拔升迁，可以极大地增强司法所的活力，消除那种认为“在司法所工作没有出路”的思想。如果是1人所和2人所，不仅所长的股级职级很难被批准，而且司法所的工作人员也很难有机会得到提拨重用，这对调动司法所工作人员队伍的积极性是不利的。再次，可以促进业务学习。司法所工作人员增多以后，可以使司法所的工作人员有机会轮流外出参加学习和培训，这对提高他们的业务素质是极其重要的。如果是1人所和2人所，司法所的工作人员很难有机会参见学习和培训，因为让他们将司法所“关门”后外出学习和培训是可能性是极小的。

4．有利于减少政府“抓差”的现象

在实行并管模式的情况下，可以有效减少当地政府部门对司法所工作人员“抓差”的现象。所谓“抓差”，是指当地政府部门要求司法所派人配合政府的“中心工作”的做法。如果按照行政区划设置司法所，乡（镇、街道）的政府部门就会把司法所看成是当地政府机构的组成部分，就会频繁地对当地司法所“抓差”，要求他们派人配合政府的“中心工作”；如果司法所被频繁地“抓差”，必然会极大地影响他们正常地开展社区矫正等工作。不过，在缙云县，由于大部分司法所管理一个以上的乡（镇、街道）的社区矫正工作和其他司法行政工作（在6个司法所中，有4个司法所属于这种情况），司法所具有跨乡（镇、街道）开展工作的性质，因此，其中的某一个乡（镇、街道）不便对司法所“抓差”，因而会减少当地政府部门通过“抓差”干扰社区矫正工作的现象。从缙云县目前的情况来看，司法所工作人员70%的精力用在社区矫正工作上，从而有效保障了社区矫正工作的顺利进行。

5．有利于更好地开展社区矫正工作

按照并管模式建设司法所，可以促进司法所更好地开展社区矫正工作。首先，可以落实社区矫正工作责任制。在司法所中有正式编制的工作人员数量较多的情况下，可以在社区矫正工作中落实责任制，让司法所的每位在编人员负责管理相应数量的社区服刑人员，负责组建不同数量的社区矫正小组，从而落实对每一位社区服刑人员的管理。其次，可以建立分工负责、相互配合的工作机制。在司法所工作人员数量较多的情况下，不仅可以使每名工作人员负责一定数量的社区服刑人员，也可以使司法所工作人员在遇到重大问题或者特殊情况时能够相互配合、相互支持、相互帮助，从而能够建立既分工负责又相互协作的工作机制，使社区矫正工作能够做到既责任明确，又可以协作配合。例如，在研究社区矫正工作的一些重要执法事务时，可以召开所务会进行集体讨论决定。又如，在开展社区矫正的一些重大执法活动时，可以让司法所的全体工作人员参加，能够保证执法活动的效果。再次，能够固定从事社区矫正工作的人员。在司法所工作人员数量较多的情况下，可以让其中的一部分人侧重从事社区矫正工作，让负责社区矫正工作的这部分工作人员的业务范围相对固定下来，这不仅有利于提高这部分人的业务能力，也有利于提高社区矫正工作的质量。第四，能够增强社区矫正工作中的执行力。在并管模式下，司法所是县司法局的派出机构，司法所工作人员基本不做乡镇的日常行政工作，而是只服从县司法局的指挥，这使得县司法局能够有效指挥司法所开展社区矫正工作，能够集中力量做好社区矫正工作，从而能够增强社区矫正工作中的执行力。第五，能够按照要求规范地开展执法工作。社区矫正工作是一项执法活动，针对的对象是罪犯，对这些工作对象，一个人、二个人是很难顺利开展相关工作的，并且按照规范化执法的要求，每一项执法活动都必须有二人以上共同进行。在司法所工作人员数量很少时，难以按照规范化的要求开展社区矫正工作；在司法所的工作人员数量较多时，才能够按照要求规范地开展执法工作。

6．有利于顺利完成司法所的工作职能

按照并管模式建设司法所，使司法所的工作人员数量增加之后，司法所才有可能顺利完成规定的工作职能。司法部2009年11月26日发布的《关于加强司法所规范化建设的意见》中规定，司法所主要承担9项职能：（1）指导管理人民调解工作，参与调解疑难、复杂民间纠纷；(２)承担社区矫正日常工作，组织开展对非监禁服刑人员的管理、教育和帮助；（3）开展法律援助工作，指导管理基层法律服务工作；（4）协调有关部门和单位开展对刑释解教人员的安置帮教工作；（5）组织开展法制宣传教育工作；（6）组织开展基层依法治理工作,为乡镇人民政府（街道办事处）依法行政、依法管理提供法律意见和建议；（7）协助基层政府处理社会矛盾纠纷；（8）参与社会治安综合治理工作；（9）完成上级司法行政机关和乡镇人民政府（街道办事处）交办的维护社会稳定的有关工作。如果司法所工作人员数量很少，很难完成多达九项的工作职能。在实行并管模式后，每个司法所的工作人员数量显著增加，相关的工作设施和设备也有很大的改善，这些方面的变化为司法所有效完成其工作职能创造了必要条件，使司法所的人力资源得到增强、其他资源得到整合、工作信息实现共享、相关工作相互配合，从而能够顺利开展履行其工作职能所需要的各种工作与活动。

7．有利于提升司法所的社会影响力

按照并管模式建设司法所，也有利于在社会上提升司法所的影响力。并管模式建设司法所能够整合有限的司法资源，把个数多、力量弱的司法所整合为个数少、力量强的司法所，能够产生规模效果。司法所有一定的人员规模，有完善的工作机制，有正规的物质设施，就可以产生一种规模化、正规化的效果，就可以形成较大的社会影响力。这种影响力能够提升司法所在当地社会中的地位和作用，能够树立司法所在社区矫正工作中的权威，能够对社区服刑人员产生威慑力，有利于开展社区矫正等工作。

五、并管模式存在的问题

1．适用区域有所限制

适用并管模式的区域是有限制的。在实行并管模式的情况下，由于一个司法所的工作人员往往要负责多个乡（镇、街道）辖区内的社区矫正工作，如果司法所负责的乡（镇、街道）的辖区面积都过大的话，就会给这种工作模式带来很大的挑战，就会增加司法所工作人员顺利开展社区矫正工作的难度。因此，并管模式比较适合乡（镇、街道）的管辖面积都不是特别大的区域。如果乡（镇、街道）的辖区面积都过大的话，可能不大适合这种模式。这意味着，在乡（镇、街道）管辖面积普遍特别大的广大中西部地区，可能都不适合采用这种模式。

2．物质待遇受到限制

在适用并管模式的情况下，司法所的工作人员物质待遇受到限制。这是因为，在这种模式下，司法所直接隶属于县司法局，司法所的工作人员不属于乡（镇、街道）的干部，因而享受不到乡（镇、街道）干部的经济待遇，只享受司法局干部的经济待遇。同时，在并管模式下，司法所的设置和工作，都具有跨乡（镇、街道）的性质，他们对于特定的乡（镇、街道）的“中心工作”的支持有限，因而也难以得到来自乡（镇、街道）政府部门的物质奖励。

这种体制下，司法所基本不做乡镇的日常行政工作，乡镇干部能够享受的经济待遇，如一些项目的奖励、住村连心补贴等，司法所干部享受不到。

3．对相关设备有依赖

在实行并管模式的情况下，由于特定司法所的工作人员要管理不同辖区的社区矫正工作，在不同辖区之间的工作流动性较大，管理的空间范围较广，就会对交通、通讯、监控等相关设备的依赖性较大。例如，如果不给司法所工作人员配备机动车、通讯工具，他们就难以顺利开展社区矫正工作。又如，如果不对社区服刑人员较多地实行电子监控，仅仅依靠司法所工作人员，是很难有效监督管理社区服刑人员的。特别是在实行政府部门公车改革后，如果不能给司法所配备足够的车辆等交通工具和其他工作设备，就很难开展审前社会调查和社区服刑人员走访等活动。

六、简要结论

并管模式是在司法所人员较少、任务繁重等情况下为了顺利开展社区矫正等工作而进行的有益尝试，可以较好地解决人少事多等突出问题，具有明显的优点。

不过，由于并管模式对管辖区域的面积等有要求，一般比较适合于在管辖区域面积不是特别大，交通、通讯等基础设施和设备较好的地区采用。

从全国的情况来看，目前仍然存在不少无人所、1人所和2人所，可以根据情况对它们进行并管模式改造。根据司法部基层工作司2015年底的统计，在全国司法所中，按照政法专项编制的分配情况，无人所（即没有政法专项编制的人员）3145个，占司法所总数的7.72%；1人所（只有1名政法专项编制工作人员）14808个，占司法所总数的36.35%；2人所14078个，占司法所总数的34.55%；3人及3人以上所8712个，占司法所总数的21.38%。这组统计数据表明，在全国的司法所中，无人所和1人所占司法所总数的44.07%，将近一半，工作人员这样少的司法所很难顺利开展社区矫正工作。因此，在管辖区域面积较小，交通、通讯等基础设施和设备较好的地区，可以对无人所和1人所以及一些2人所进行合并，减少司法所的数量，增加每个司法所的工作人员数量，使司法所在经过合并、充实工作人员数量之后，更好地开展社区矫正等工作。

(本文载于《河南司法警官职业学院学报》2016年第4期。)

参见吴宗宪提交给2016年6月16~17日在浙江省台州市举行的“首届浙江台州社区矫正论坛”的论文《我国社区矫正基层执法机构模式探讨》。

缙云县在20世纪90年代时，也曾经在每个乡镇都建立了公安派出所，后来在21世纪初进行了合并，全县现有公安派出所10个。

杨圣泉：《优化警力我市撤193个派出所》，《重庆商报》2011年2月12日，第005版。

李光明：《撤并三成派出所95%警力充实一线》，《法制日报》2011年6月15日，第001版。

胡爱华、吕品璋：《北京市公安局成立13个直属派出所》，《人民公安报》2014年9月2日，第001版。

司法部基层工作指导司：《2015年度司法所工作统计分析报告》，《司法所工作》2016年第3期，第12页。