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在国家分裂政治动荡的北洋时代，基层司法实践面临的最大问题是：缺钱司法行政勉力支撑，法院体系难以建成，基层司法机构不得不仰地方军阀之鼻息是什么维持了基层司法的运作？制度建设的探索留下哪些教训和启示？本次公号推送的读书笔记，介绍北洋时期的基层司法一书，用包含大量原始史料和数据图表的学术著作，讲一个中国法制里早先的故事来看 张心远中国社会科学院公共政策研究中心研究助理 本书是对我国北洋时期（1912-1928）基层（县级）司法体系的建设运行和成效进行叙述和分析的法制史著作其主要的材料，包括全国性和地方性（主要是山西省和浙江省）的司法统计数据顺义县的司法档案（诉讼案卷和司法行政文书）刊载法令的政府公报地方志报刊等 全书的结构，分为三大部分：第一编（一至六章）叙述在短短的十六年中，基层司法制度颇为复杂的变迁过程；第二编（七至十一章）讨论司法制度的运行情况，包括基层司法机关的规模和分布人员设置和人才来源经费的筹措和分配中央和地方的关系等；第三编（十二至十四章）分析司法制度运作的结果，包括基层诉讼的规模类别效率结案方式，以及上诉与覆判的情况 一基层司法制度的历史变迁 我国近代西方化的司法改革，一般认为从1906年清廷宣布预备立宪全面改制开始因为全国各地要求尽快开国会的请愿一浪高过一浪，立宪的日期被催到一再提前司法改革的计划，也从最初的1922年设好各级审判厅，提前到1915年，再提前到1912年到了最后这个时间表已经几同玩笑，根本不可能实现当时清廷采取的方法是偷工减料，尽量缩减规模减少地方审判厅的数量等但即使这样，也是要钱没钱，要人没人要不是1911年就革命了，这个计划也不知如何收场 因此到了民国初年，虽然政府上下对建设司法制度的热情更高涨了，提出的计划却稳健了很多，规模没有扩大，期限延长到1918年，而且一级一级来，不要求一蹴而就 从清末到民初参与司法改革的人，都对三权分立司法独立的体制多少有所认识但实际的情况是，从中央到地方建立一套独立的法院系统，所需的经费和人才，政府都难以负担因此从清末开始，司法改革在地方上其实采取的是一种设官分职与司法独立互动的混合过渡式做法旧制在县一级，是由主官直接负责司法相关的事务，辅助则是刑房书吏管文书三班衙役管治安和抓人主官自聘的幕友备咨询等清末改革取消了吏役，设置司法科负责诉讼事务，派法政类人才到县里去主持，等于是挂在县政府下面做事民初第二任司法总长许世英基本沿袭这种方法，向各县派专审员，为筹建法院做准备在这种临时性的措施中，一般是由县里的长官县知事负责检察，专审员（后改称帮审员）负责审判 因为缺钱缺人，许总长的计划仍然推行受阻，他本人也很快被解职继任司法总长梁启超提出的方案是，在没有建立法院的县（全国绝大多数县），由县知事兼理司法，派专司法务的承审员辅助，其余办事人员仍然就地解决其后，承审员逐渐取得独自审判案件的职权，但县知事仍负总责在很多地方，因为长期无力建法院，这种县知事兼理的体制也就一直延续到北洋时期结束 袁世凯去世后，因为恢复共和，精英阶层对司法独立的渴求更加热切，但直到1920年前后巴黎和会和华盛顿会议召开，国内掀起收回法权运动，独立的地方司法机构（审判厅）建设终于有所加速但是，直到1926年，全国92％的县仍由县知事兼理司法 基层司法制度的运行 北洋时期，新式的司法机关主要包括州府一级的地方审判厅和县级的地方分庭，是在组织和人员上都完全独立于地方行政机关的这些新式审判机关主要设在省会商埠及繁盛地方，地理上基本分布在东北（奉天吉林）东南（浙江江苏）中南（湖南湖北）和南部（广东）多数时间里，设有新式审判机关的地方不足100处 县知事兼理司法的制度，表面看来和县官掌刑名的旧制十分相似，但和传统时代有一些实质的区别其一，从承审员到书记官检验吏承发吏法警等辅助人员，都是国家机关的正式职员，领取规定的薪俸，而不是身份暧昧的吏役或由主官私人雇佣的幕友长随其二，县知事拥有检察权和审判权，承审员分享审判权；承审员一般是新式法律专业人士，如法政学校的毕业生其三，县里的司法尽量依据西化的审判程序和依据 县里的司法经费主要用来发放司法专门人员的薪俸，人员薪酬与办公经费的比率一般大约是8:2承审员的薪俸比较高，基本是县知事一人之下，县政府其他众人之上承发吏法警等工作技术含量较低的辅助人员，一般由旧时代的吏役直接转化而来，薪水和承审员书记官检验吏等较专业的人士不是一个数量级司法经费的来源，首要的是财政拨款，但大多数县并无单独的司法预算，而是和行政经费混在一起即使有预算的，也常常因为中央缺钱，要求地方自己筹措因此，司法经费要仰行政机关鼻息，拖欠是经常事；诉讼费和罚金等司法收入成为救命稻草，不但基层司法机关要靠这笔收入过活，上级司法机构甚至要求县里将部分收入上解，形成全国的司法活动依赖诉讼费和罚金维持的局面 北洋时期中国几乎一直是政治分裂的局面，但是，由于司法活动更关涉民众的利益，而且比较专业化，所以和政局的联系不是特别紧密总的说来，司法比政治的统一程度要高些北方各省因为至少表面上一直服从北京政府，所以基层司法也服从北京司法部（司法行政）大理院（上诉覆审）的管辖而南方因为不承认北京政府的合法性，所以北京司法部实际上难以管辖南方多省司法人员的任免奖惩在上诉覆审等审级管辖方面，当南方政权建立最高审判机关之后，基层司法与北京大理院的关系也中断了 三基层司法制度的成效与评价 |
