|
人大及其常委会作为我国国家机构之一，在改革中存在“路径依赖”。十八届三中、四中全会《决定》关于人大制度改革方面的表述，尚未就人大组织机构的改革给予整体性的顶层设计。甚至和改革开放以来轰轰烈烈的七次政府机构改革相比较，人民代表大会制度的改革波澜不惊，并不明朗。新《立法法》当然也未触及法工委的组织制度。 笔者建议，应将法工委职权严格限定于“辅助性”，合理配置好法工委的内设机构及其职能，建立科学和有效的工作机制。 第一，法工委不应该行使实质性的违宪审查职权，这方面应该自我谦抑和克制。但是，凭借其专业优势，法工委进行形式上（程序上）筛查或辅助常委会、专门委员会进行相关规范性文件的备案审查并无不妥，而且应进一步提高其法规备案审查能力建设，在编制、人员、经费、制度、考核上予以充分保障。建议在合适的时候，全国人大常委会设立与法工委独立、平行的法律法规备案审查工作委员会。将来如果全国人大内部设立专门的“宪法监督委员会”，法律法规备案审查工作委员会应脱离全国人大常委会，作为宪法监督委员会的下设工作机构。 从事备案审查工作的法工委法规备案审查室2004年时编制20余人，目前编制虽然有所增加，但具体仍然不详。从其承担的工作量来看，据十一届全国人大二次会议上的全国人大常委会工作报告披露，2008年度全国人大常委会收到的所有审查建议的件数为86件。2009年，我国近二十余年最大的一次法律清理中，共发现“需要废止和修改的法律共67件，其中建议废止的8件，建议修改的59件、141条”。2006年《监督法》实施之后，全国人大常委会依据该法对备案的司法解释实行了逐件审查。自2010年起，审查机关开始对行政法规实行逐件审查（约690 多件)，而对于地方性法规，因为数量极为庞大（截止2012年底已达9000件），只能采取重点审查的方式。自2008年到2012年，全国人大常委会共收到各类审查建议只有361件（其中以公民个人名义提出的有335件，占92.8%），每年平均仅数十件。目前，法规备案审查的能力如何加强，尚待进一步的研究。 第二，使法工委在机构人员上独立于法律委员会，即改变两委共用工作机构的方式，以加强法工委对于其他专门委员会的服务职能，并进一步完善其机构设置。 作为立法起草的重要机构，法工委应在法律草案审议中对各专门委员会（包括法律委员会）提供服务。但是，事实上法工委基本成了法律委员会的专属机构，而其他专门委员会在法律草案审议工作中难以享受到法工委密切、便捷的协助，这使其他专门委员会在立法中本应发挥的作用大打折扣。基于1990年代法工委的编制和人力资源，曾任全国人大常委会副委员长并长期负责法工委工作的王汉斌说：“法工委为专门委员会审议法律案服务，主要是提供有关法律草案的基本资料，反映有关法律草案的基本情况、主要问题和主要的不同意见，同时提供国外的有关法律规定。如果要承担八个专门委员会起草、审议法律草案的具体任务，法工委是承担不了的。”二十多年后，应该结合现有实际重新审视该问题。原全国人大常委会委员长李鹏就指出：“法律委要起综合作用，但也应充分发挥其他专门委员会的作用”。“应更多地发挥专门委员会的作用，在法律衔接和文字方面要发挥法工委的作用。” 法律委员会除了拥有各专门委员会的共同职能外，还要统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案。法工委与法律委员会在职能上有衔接，在工作内容上有交集，即法工委起草法律草案、法律委员会审议法律草案，同时针对审议过程中提出的问题，法工委也要拿出修改方案。两者既是立法程序上下游的关系，又是服务与被服务的关系。法工委在组织机构和人事上形成对法律委员会的事实服务关系。法工委的主任通常担任法律委员会的副主任。但是，作为立法起草的重要机构，法工委应在法律草案审议中对各专门委员会（包括法律委员会）提供服务。 另外，应该改革完善法工委内设机构设置。例如，法工委既设置厅局级的研究室，但同时下辖各室又设有处级的研究室，是否属于叠床架屋？又如，既存在研究室、法规备案审查室等四个侧重职能划分的科室，又存在着刑法室、民法室等以专业领域划分的科室。各科室工作任务和人员配比是否平衡，也值得进一步研究。 参见林龙：《“百姓心目中的人大制度”调查与思考》，《人大研究》2010 年第5期，第21页。 基于上述考虑，笔者近年来曾从功能结构和法律规范的角度，研究全国人大常委会法制工作委员会这个立法组织。参见褚宸舸：《论答复法律询问的效力——兼论全国人大常委会法工委的机构属性》，《政治与法律》2014年第4期。 参见卢群星：《隐性立法者——中国立法工作者的作用及其正当性难题》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期，第76页。 参见王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，《中国法律评论》2016年第2期。 关于人大代表的构成、代表性和专职代表制改革的研究，参见褚宸舸等：《健全人大代表组织制度研究》，《岳麓法学评论》（第9卷），中国检察出版社2015年版。 参见卢群星：《隐性立法者——中国立法工作者的作用及其正当性难题》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期，第74-88页。 蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》，《政法论坛》2004年第6期，第17页。
|
