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党的十八届三中全会的《决定》提出：“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。……完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”这无疑要充分发挥人大内部立法辅助机构法工委的作用。新《立法法》在某种程度上就是落实十八届三中全会《决定》的规定，也吸收了以往人大系统和学界的建议。当然，这次《立法法》修改只是部分修改而非全面修改，很多地方值得推敲，也遗留了一些重要问题。例如，新《立法法》设定法工委实质性的参与违宪审查的法定职权，是否符合人大制度的基本原理，是否违反宪法精神？ 也许有人认为，《立法法》在后而《组织法》在前，根据“新法优于旧法”的原理，《立法法》修改、变通《组织法》的内容，是可以赋予法工委实质性的违宪审查权的。但是，这种解释并不符合我国宪法的规范原理。 根据宪法第2、3、62、67条的规定，可以认为，违宪审查权只能是由人民选举产生的人大代表组成的全国人大和全国人大常委会行使，这是人大制度和违宪审查制度的宪法依据和法理基础。按照《宪法》上述规定，全国人大及其常委会的法定职权之一是监督宪法。实际工作中，全国人大该职权是通过以法律委员会为代表的专门委员会履行相应职能来实现的，而全国人大常委会的宪法监督职权则是通过法工委履行相应职能来实现的。但是，法工委作为内部工作机构借《立法法》将其职能外部化，变成法定职权，可能会有架空原本拥有职权的主体的危险。由于法规备案审查是由法工委内设的机构运作的，以一个官僚化的机构来替代民意代表机构的作用，再通过强化法规备案审查进一步将其越俎代庖行为合法化，最终有导致立法官僚而非人大代表做违宪审查的危险后果，这非常值得警惕。 当然，可能会有学者提出，备案审查过程中，法工委可以出具“研究意见”，进行事前“筛查”等，事实上是法工委谦抑的表现。因为法工委从事的是程序性工作，出具“研究意见”而非“审查意见”，最后提出的建议能否得到委员长会议和常委会会议的认可，决定权并不在法工委。也可能有人指出，从工作层面上进行“草拟”和“协调”，最后通过权是委员长会议和常委会会议。但是，因为立法的专业化、封闭性特点，人大立法权的行使出现了明显的“下沉”趋势。有学者就指出，经由“全国人大→常委会→委员长会议→法工委”的转移路径，最终致使立法过程依赖于法工委的辅助。立法官僚凭借其法工委的制度平台，以及法律体系复杂化、精细化带来的技术立法倾向，借助法学发展带来的知识动力，迅速成为支配与替代人大代表的“实质立法者”。法工委为委员长会议和常委会会议的立法决策设定了“基本议程”和信息筛选，实际深刻影响了立法。 众所周知，法工委在设立依据、机构属性、组成人员方面都与专门委员会存在巨大差异。首先，从设立依据来看。专门委员会的设立依据是《宪法》第七十条的规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”而法工委的设立依据是《全国人民代表大会组织法》第二十八条的规定：“常务委员会可以根据需要设立工作委员会”。所以，法工委的宪法地位明显低于专门委员会。其次，从机构属性来看，专门委员会是权力机关的常设工作机关，属权力机关的内部机构，法工委则是全国人大常委会的辅助性工作机构。再次，从组成人员来看，专门委员会成员均为人大代表，法工委则不尽然，其工作人员绝大部分不具有全国人大代表身份，只有法工委主任等个别领导作为全国人大法律委员会副主任或委员，其身份是人大代表。 上述差异意味着法工委不能与专门委员会等量齐观，更不能与专门委员会一道行使实质的违宪审查权。作为工作机构只有工作职能，如《立法法》所表述的“进行研究”的职能。常委会的工作委员会的研究意见不应产生法律效力，只有上升到专门委员会审议和确认之后，才会产生相应法律效力。所以，新《立法法》第一百条将法工委意见外部化、公开化存在违宪的问题，可能会造成法工委作为一个职能主体代替常委会或专门委员会这样的职权主体。当然，“研究意见”为什么只能内部使用不能对外，为什么说“研究意见”会产生外部化和公开化的结果，“研究意见”和“审查意见”的区分究竟是什么，“研究意见”有没有强制的法律效力，这些问题交织在一起，值得更深入的探讨。 作为立法官僚机构，法工委作为新《立法法》立法过程的实际操盘者，这种扩权具有“自肥”的嫌疑。古今中外，议会或议员“自肥”的事例并不少见，因为按照“帕金森定律”(Parkinson's Law)，官僚机构的一个必然逻辑就是要不断地扩充自己的权力与经费。法工委和一般行政机构“唯马首是瞻”的工作逻辑并无不同，出现“自肥”也不奇怪。有学者分析立法工作者与法工委（立法官僚机构）在立法过程中的权力运行状态，并基于此提出立法官僚“篡夺”立法权的政治正当性问题。为了保证立法权的民主性，对于立法官僚化的民主控制已经成为现实议题：应当逐步建立立法助理制度，提高人大代表的立法能力，限制立法官僚机构的决策范围。应当适当调适常委会与专门委员会、工作机构的关系，使后者成为真正的“立法幕僚机构”，而不是形成对于常委会的反向控制。 当然，法工委这个工作机构为什么会从幕后走向前台？不仅仅是领导人个人意志的因素，也是制度演进的需要。更是代表兼职制度、法案表决制度、民主集中制度、人大会期制度等带来的必然结果。如果从更宏观的视野，人大常委会设立党组，对立法体制、立法程序都有实质性影响，也在一定程度上塑造着法工委的职能和定位。为了贯彻落实好党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对立法工作提出的新任务、新要求，2015年6月全国人大常委会党组首次以报请党中央批准的方式调整立法规划，对十二届全国人大常委会立法规划进行了调整，这次调整后，法工委以后的立法工作将更加繁重。 四、法工委及其内设机构深化改革的建议 |
