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新中国建立后，涉及国家宪政制度设计的根本性的法律主要有1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)和1954年的《中华人民共和国宪法》(以下简称“五四宪法”)。“五四宪法”是新中国第一部正式的宪法，其对新中国宪政制度的设计具有典型代表意义。“五四宪法”由序言、总纲、国家机构、公民基本权利和义务、国旗、国徽、首都等章组成，共计106条。其主要内容包括:规定了中国在过渡时期的总任务；规定新中国的国体是人民民主的国家；规定了新中国的政体是人民代表大会制度；规定了新中国的经济制度是以国有经济为主的由其他多种所有制构成经济制度；规定了中国公民享有广泛的权利和自由。[6]与《共同纲领》相比，“五四宪法”在新中国宪政蓝图的设计方面具有更完备的法律形式。但是，由于该宪法“是一个过渡时期的宪法”。[7]因此，该宪法本身还存在着一些缺陷:宪法带有明显的模仿苏联宪法的痕迹，这样就不可避免地走上斯大林式的“人治”之路；宪法没有对保障和监督宪法的实施作出规定，这使宪法缺少必要法律保护屏障，这直接危及宪法权威的树立；宪法带有“历史经验总结”[8]的特点，对新中国宪政目标、实施步骤没有作出具体详细的规定等，因而，宪法在实施中充满了不确定性，为人治留下了空间。历史发展表明，“五四宪法”伴随着中国一系列政治运动的到来而处于被漠视、被抛弃的尴尬境地。在1957年整风运动中，“五四宪法”所确立的法制原则，如“法律面前人人平等”、“审判独立”、“检察独立”遭到严厉的批判；1958年毛泽东对法治的态度使得国内“要人治不要法治”口号大行其道[9]。从1959年起，“五四宪法”规定宪政体制开始逐渐失灵，党的决议、领导人指示逐渐取代了宪法和法律，直到文化大革命该宪法被彻底废止。“五四宪法”在制度设计上的失误是中国现代历史走向人治歧途一个不可忽视的原因。 进入社会主义社会后，党的领导人在带领全中国人民进行社会主义革命和社会主义建设中，虽然也初步创立了社会主义法律制度。但是执政党的领袖依然相信经过新民主主义革命实践检验行之有效的统治和管理方法——发动群众、依靠运动。于是，在新中国初建至改革开放之前，轰轰烈烈的各种政治运动接踵而至，许多重大的政治问题和社会问题不是依靠法律而是通过政治运动加以解决，如土地改革、三反五反运动、肃反运动、反右派斗争、大跃进运动、四清运动、文化大革命运动、批林批孔运动等。应该客观地说，在政权更迭、法制重构的过程中，关系政权安危的改革离不开政策的指导和人民群众的参与，如土地改革、肃反运动、三反五反运动等。但是，当社会主义法制已经建立，能够依靠法律手段去解决矛盾，就应该充分发挥法律制度的作用，将对社会的治理逐渐转入法制轨道。遗憾的是国家主要领导人依然相信政治运动的力量而不重视法律的作用。其结果使我国社会治理形成了一种特定政治惯例:首先由执政党领袖提出意见，进而转化为执政党文件或政策，然后通过党对各行各业直接领导加以贯彻，通过群众参与的政治运动落实，最后达到解决问题的目的。实行这种国家治理方式虽有收效快捷、波及面广的直接效果，但同时也具有社会成本高昂、法制权威受损等负面影响。更为沉痛的教训是，不受法律约束的各种政治运动，进一步滋生了少数领导人“家长制”的作风，助长了社会无视法律不按规则行事的风气，打乱了刚刚确立的法制规则和法律秩序，损害了社会主义法律的权威性，强化了人们固有的对人治信赖的心理。“文化大革命”就是这种政治运动极端化的表现，其对法制秩序破坏力之大、影响之恶劣，给我国当下法治建设留下了艰巨的改革任务。
四、法治观念转化滞后
新中国成立以来，与各种政治运动相适应，在思想文化领域多次进行过“脱胎换骨”或“灵魂深处爆发革命”的思想改造。但直到改革开放前，未曾对“人治”传统进行认真的反思和批判，也未曾对“法治”进行广泛的普及和教育，这就使新中国初期法制的建设与法治观念的转变严重脱节。事实上，国家领导人对“法治”的认识也处在“法律工具论”的水准上，未能全面接受法治所蕴含的“限制公权”、“维护私权”、“法律至上”等理念。对于民众而言，一次又一次的政治运动，实际上是用事实向他们灌输“政策高于法律”、“人治优于法治”的观念，这在客观上又不自觉地强化了传统的人治观念。党的十一届三中全会以后，法治开始受到重视，法治观念培育也在进行。如国家领导人带头反思人治危害及原因；执政党正式确认“依法治国”方略，树立了“依法执政”理念；“依法治国”原则入宪；各级党政机关频繁开展法制讲座；在全国持续开展五次全民普法教育；在政法系统内开展社会主义法治理念教育等。虽然改革开放30年来我国法治建设取得一些成就，但我们应清醒地认识到，社会主义制度和社会主义法治是人类社会前所未有的新鲜事物。我国当下所选择的依法治国方略，既与中国传统“人治”相悖，也与中国传统“法制”有很大区别，是扬弃和借鉴西方法治经验的产物。因此，我们应该认真研究西方法治经验及其所依托的文化观念，考察其生成的思想文化及社会条件，总结中国近代以来移植法律制度却忽视其法律文化，造成中国引进的法律制度出现变异或走形的教训。事实上，近代以来我国在大量引进国外先进法律制度之时，未能充分注意到孕育这些法律制度生成的文化因素，也未能培育出适合这些新制度生长的人文环境，从而导致中国近代以来出现了法律制度建设与法律观念转换严重脱节以及“有法律”而“无法治”现象。对此，许多学者已有深刻的认识，例如，信春鹰教授曾指出:“中国在努力建设现代化法律的同时，思想上仍然是以儒家学说为主。而儒家学说认为法律不是什么好东西。所以西方法哲学中最基本的概念‘权利’，在中国的传统中是没有的，中国人讲求的是和谐。如果要概括中国传统法哲学的话，那就是:第一没有分权概念，中国过去是‘诸法一体’，所有的法律都是混合在一起的；第二就是没有公共领域和市民社会的分化，第三就是不鼓励个人去伸张权利”。[10]在“法治”原则中所蕴含的“主权在民”、“人权保障”、“权力制约”、“法律平等”、“程序正当”、“法律至上”[11]等理念与中国传统人治观念是根本不搭界的。由此，我们可以看到在我国进行法治建设不仅面临着建立健全有形法律制度问题，还承担着无形的与法治相关的观念、意识、精神等文化转换和培育的艰巨重任，这是一个需要几代人甚至十几代人不懈努力才能完成历史工程。 |
