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自新行政诉讼法第十二条明确将行政协议纳入行政诉讼的受案范围后，有关如何审理行政协议案件成为了目前行政诉讼领域研究的重点难点，诸如行政协议的判断标准及种类、行政协议案件的适格主体及管辖、行政协议诉讼的判决类型及赔偿，以及有关行政协议非诉执行的制度设计等一系列问题亟待解决。本期特刊发《法国行政合同制度及诉讼实践》一文，敬请关注。 行政合同的识别标准和具体分类 行政机关运用合同技术治理公共领域，可以追溯至法国大革命之前。由于合同性质之界定直接决定着案件争议是否属于行政法院管辖和法官裁判可否适用行政合同的特殊制度，比如行政机关的单方变更权或单方解除权，行政合同相对人在特殊情形下的要求援助权以及行政合同第三人的相关诉权，因此，如何区分行政合同和私法合同成为了亟待解决的首要问题。 行政合同的识别标准 “有别于（法国）最高行政法院的其他创造，行政合同法是其中最为瑰丽的花朵。”从历史上看，行政法官最先归纳了行政合同的识别标准，成为了法国行政法院的“保留领地”。但时至今日，该问题正逐步摆脱传统判例法的轨道，更多的是由立法机关直接规定行政合同的类型，进而明确合同的法律属性，比如，立法规定公用物的临时占用合同、政府采购合同、公共服务特许经营合同属于行政合同。 关于如何识别行政合同，法国最高行政法院归纳了三个基本标准，原则上可以彼此替换，满足其中之一即可认定为行政合同： “公共服务之目的”标准 1873年权限裁判法庭审理“布朗戈”案，提出将公共服务作为划定行政诉讼受案范围的标准，突破了“高权行为”的界限。但是，该标准亦存在不足，无法凸显各个具体合同与公共服务之间关系的紧密程度差异，如果将所有以公共服务为目的的合同即使非常间接的关系一概视为行政合同，则容易导致制度滥用。 “超越于普通法之条款”标准 法国最高行政法院在1912年的“孚日山花岗岩公司”案中发展出了新的识别标准，要求确定合同性质不仅依据合同目的，还要审查涉案合同条款是否有区别于传统民事合同所约定的条款。此类特殊条款是为了保证公共服务之良好运作而载入合同的，体现了公权力，揭示了行政机关不希望置于普通私人地位的意图。 “所处的外部规范环境”标准 由于特殊条款的存在取决于合同相对人是否愿意在合同中忍受行政机关的特权，若行政机关与合同相对人未达成此类合意，导致特殊条款未载入合同，那么公共服务之良好运作也就无法获得保障。对此，法国最高行政法院在1973年的“德尚河电力开发公司”判例中，发展出了“超越于普通法制度”标准，提出若存在一套外部规范规定了合同双方强制缔约义务及无法达成合意时由行政机关裁决的制度，甚至外部规范明确规定行政机关、合同相对人在此类合同中什么可为、什么不可为的，可以据此确定为行政合同。 行政合同的具体分类 行政机关和私人之间的合同分类 政府采购合同。它是指行政机关为提供公共服务，向私人购买某种产品、工程或者服务的情形。2003年，立法机关直接将基于公私合作达成的PPP合同划定为行政合同，2015年后亦被纳入政府采购合同范畴。 公共服务特许经营合同。它是指行政机关将公共服务之内容外包给私人企业来开发经营的情形。关于公共服务特许经营合同与政府采购合同的区别之处，主要体现在风险分担问题上：在特许经营模式下，特许企业的收入主要来源于其开发经营的公共服务项目，一般而言来自购买公共服务的使用者付费，比如自来水供应、污水处理等领域。在政府采购合同中，则是行政机关向合同相对人直接支付价款即可。两者相比，特许企业需将收入来源与项目经营挂钩，其中风险更为突出。 服务租用合同。需明确的是，行政机关的工作人员原则上属于公务员，与行政机关之间的法律关系是由行政规范和法律规定直接确定的，而非行政合同约定的，故不属于服务租用范畴。此外，出于公共管理的弹性需要，还有部分工作人员是以合同方式确立的法律关系，由于受劳动法调整，属于私法领域。 行政机关之间的合同分类 原则上，行政机关之间签订的合同属于行政合同，受到新公共管理理论的影响。 关于“真”合同。比较典型的是国家与地区政府之间、政府与大学之间的行政合同。合同双方虽处垂直关系，但各自具有一定独立性。采用行政合同调整权利义务，体现了财政支出主体对合同相对人一种较为柔和的管理控制。比如，波尔多大学希望和中国高校进行合作交流，法国教育部可以提供专项资金就此约定波尔多大学未来几年内需要完成的工作任务。 关于“假”合同。此类合同主要发生在行政机关的内部机构之间。由于合同主体之间缺乏相对的独立性，称为“假”合同。比如，波尔多大学拨付下属的孟德斯鸠中心专项资金用以管理孟德斯鸠论坛，并约定未来几年的工作目标，后期由大学进行专门评估。 行政合同的缔结程序和竞争规则 法国行政合同制度日益重视对市场之良性竞争秩序的维护，集中体现在行政合同的缔约环节，要求行政合同中的公共采购合同（包括政府采购合同、公共服务特许经营合同、PPP合同）应当以透明、竞争的方式予以签订。 在法国国内法和欧盟法的相互作用下共同构成了相关的缔约制度，后者主要以欧盟指令形式介入其中，影响巨大，甚至占据主导地位。之所以规制公共采购合同的签订程序，是为了实现以下目的：一是保障公共资金的安全运作和有效支出；二是维护供应商之间的良性竞争环境，要求行政机关按照法定的公开透明、强制竞争规则选择合同相对人，避免行政机关的采购行为造成市场资源的错配；三是在欧盟区域实现经济自由和提供服务的自由，禁止各成员国基于经济运营商之国籍作出歧视对待，进而建立统一的市场。 规制缔约程序的基本原则和共同制度 虽然政府采购合同、公共服务特许经营合同、PPP合同遵循各自的缔约程序，但是有共通的基本原则和具体制度贯穿其中。 基本原则 规制采购人的基本原则包括：行政机关必须平等对待供应商或者竞争者，禁止任何歧视对待，确保合同签订过程的充分竞争。行政机关必须排除和预防某些法律风险，包括避免利益冲突、避免贪腐的情形。避免利益冲突，欧盟的三大指令均有涉及；避免贪腐，仅在欧盟的特许合同指令中专门提及，主要原因还是在于行政机关在特许合同中，拥有极大的自由选择具体方式确定合同相对人，程序严格性略逊于政府采购合同。 |
