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司法改革背景下我国民事执行权与审判权的分离模式及制度构建 发布时间：2016-11-15 19:34 星期二 来源：中国法院网 作者：严银 2014年10月23日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定提出，要“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。2015年4月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，该实施方案为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就了路线图和时间表，方案明确提出在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式。本文通过对我国民事执行权配置模式的历史回顾，在充分总结国外执行机构改革经验的基础上，从实践需要、理论基础和制度构建等角度对我国民事执行权与审判权分离的限度与模式进行探讨，探寻适合我国国情的民事执行模式。 一、历史回顾：我国民事执行权配置模式演变 我国封建社会“诸法合体，一统于刑”，民事与刑事诉讼没有明确区分，更谈不上审执分离。1940年1月19日，我国第一部强制执行法由中华民国政府公布并实施，民事执行权第一次与审判权分离，但执行机构仍设在法院内部。新中国成立后，我国虽然废止了民国政府的强制执行法，但民事执行权依然配置在人民法院内部，民事执行权与审判权由分到合，再由合到分，经历了一段曲折的发展历程。 1954年9月《人民法院组织法》规定，地方各级人民法院设立执行员负责民事执行工作，以及刑事案件关于财产部分的执行工作。上世纪50年代末至70年代末，由于文革等政治因素的影响，国家司法机关形同虚设，法院也不能幸免，审判权要为政治服务，民事执行权附属于审判权而存在，实行高度的审执合一。1982年10月1日试行的《民事诉讼法》设立单独的执行程序篇，明确规定“ 一方拒绝履行的，由审判员移送执行员执行”。1991年4月9日公布并施行的《民事诉讼法》规定“执行工作由执行员进行。……基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构”。依此规定，我国大部分法院设立了执行庭。1998年6月11日最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》规定“人民法庭审结的案件，由人民法庭负责执行……”。依该规定，人民法庭至今仍有权执行自己审结案件。2000年9月30日最高人民法院《关于改革人民法院执行机构的通知》明确提出，应当积极探索执行裁判权和执行实施权相分离，裁判人员和执行人员分工负责、互相配合、互相制约的新机制。各级人民法院建立的新执行机构的名称应当统一，新执行机构可统称为执行局。其后，我国各级法院执行庭陆续升格为执行局。2011年10月19日最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》明确提出,执行权包括执行审查权和执行实施权，执行审查权由法官行使，执行实施权由执行员或法官行使，各级人民法院应在执行局内部分别设立与其他业务部门相平行的执行审查部门和执行实施部门。 二、现状分析：我国执行实践中存在的问题 （一）执行权力大：分权制约形同虚设 目前我国执行机构包揽执行裁判权和执行实施权，权力高度集中，执行员通过“技术变通”可以轻松实现一人包案到底。依照2011年最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》的规定，执行实施事项的处理应当采取审批制，执行审查事项的处理应当采取合议制。目前法院受理的执行案件很多，需要审批的事项更多，相关领导不可能详细过问每件审批事项，通常只是听听汇报，看看卷宗，案件的真实情况只有执行员最清楚。很多案件都是在当事人提出异议或信访后，相关领导才知道案件的真实情况，甚至有些异议或信访所针对的执行措施就是自己审批的。依靠审批制，对执行实施权难以形成有效的制约。执行审查工作一般由执行局内部的执行裁决组负责，经合议决定。我国绝大部分执行案件由基层法院负责，而基层法院执行人员较少，相互兼职是常见现象，局长兼裁判工作，裁判法官兼实施工作，实施法官兼裁判工作，互相裁判，甚至自执自裁，并且大多数裁判事项所针对的执行措施已经过执行局甚至院领导审批。我国目前的执行裁判工作其实就是执行机构自己监督自己，分权制约有其名而无其实。 （二）执行效率低：人员素质参差不齐 执行工作最突出的特点就是高效性和强制性。高效性必须以专业的执行队伍为支撑，如法国的执达员和德国的执行官；强制性必须以法律授权下的强制手段为后盾，如俄罗斯的司法警察（执行员）和美国的联邦执行官Marshal（又译为联邦法警，法律明确授权可以携带轻武器）。我国现有法律没有对执行员的任免条件、职责和权限作出明确规定，导致执行员成为“谁都可以干一把”的职位，部队转业人员、法院司法警察、不适合继续从事审判工作的法官、甚至书记员都可以成为执行员。许多执行人员来自审判部门，或本身就是法官，受审判理念的影响，注重调解，慎用强制措施，不符合执行工作强制性的特征。法官从事具体的执行实施工作，是典型的文人武用，在英美法德等法治发达国家是不可理解的，但在我国已习以为常。有什么样的队伍，就有什么样的战斗力，这样一支“大杂烩”式的执行队伍，其执行效率和效果可想而知 （三）执行压力大：职权主义色彩浓厚 我国传统的强制执行职权主义色彩浓厚，甚至不乏超职权主义的做法，执行的完成过于依赖法院的职权行为。在实践中广为诟病的“执行难”，与这种职权主义的做法不无关系。 严重的职权主义必然造成债权人对法院的过度依赖，当其债权无法实现时，可能会“迁怒”于法院和执行人员，部分债权人便以执行不力为由到处信访或投诉，甚至对执行人员进行跟踪，以执行人员的不当业外活动进行要挟。现如今，当事人不哭、不闹、不访，成为考核执行工作的标准之一，有些案件法院甚至自己出钱息事宁人，基层法院每年20万元的执行救助金（以笔者所在法院为例）就是这样花掉的。客观来说，这些被救助的对象真正生活困难的很少，很大一部分是因为“闹得凶”、“信访得厉害”，甚至一些民间借贷案件的权利人也以生活困难为由领取了执行救助金。执行人员戏称这种现象为“会哭的孩子有奶喝，会闹的当事人有钱拿”。这种现象不是法治健全国家所应有的，必须予以制止。权利的最终实现不仅仅是一个法律问题，很大程度上是一个经济和文化的问题，或多或少也是一个政治问题。 市场交易风险的最终承担者应当是当事人双方，而不是法院。我国执行实践中严重的职权主义，使“执行难”这一本应是全社会应共同面对的问题，现如今却变成法院“一家之事”，成为法院不能承受之重。 三、理论探源：民事执行法律关系分析 （一）权力分类：执行裁判权与执行实施权 |
