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司法建议是人民法院在审判执行工作中发现有关单位或部门在制度、工作等方面存在漏洞和问题，进而向其提出改进管理和解决问题的意见和建议。作为一种柔性的司法救济措施，司法建议是人民法院审判职能的延伸，对于促进社会和谐、建设法治社会具有重要作用。近年来，司法建议工作逐渐被各地基层法院所重视，重庆市巫山县人民法院对此展开专项调研。
一、司法建议工作基本情况 2014至2016年，巫山法院共发出司法建议14份，其中行政类11份，民事类3份，收到回复8份，其中行政类司法建议复函5份，民事类司法建议复函3份。从建议类型上看，行政类11份司法建议中有9份为处理个案问题而发出，均为发往县社会保障局，建议通过社会保险基金支付煤矿工人的工伤待遇，剩余2份行政类司法建议为类案司法建议，分别发往县地方税务局和县社会保障局，建议地方税务局“针对用人单位与劳动者之间因社会保险费引发争议所涉及的保险费征缴问题，加强调查研究，妥善处理类似问题，加强社会保险费的征缴力度，依法保护当事人合法权益”，建议社会保障局“针对用人单位与工伤职工之间因欠缴社会保险费涉及的工伤保险待遇支付问题，加强调查研究，参酌生效判决，妥善处理类似问题，依法保护当事人合法权益。”民事类3份司法建议均为个案类建议，分别发往县城乡建设委员会和县国土资源和房屋管理局，向其咨询具体个案所涉及用地是否超出城乡用地规划范围。 二、司法建议工作存在的问题 1.司法建议工作缺乏主动性。不可否认，在实践中部分法官对司法建议的价值和功能认识不足，没有将其当做自己的本职工作之一，对是否发出司法建议随意性较大，缺乏主动性。其实，在审判实践过程中会发现许多问题，通过司法建议的方式可以避免今后的审判中面临同样的问题，但因法官没有重视司法建议的作用，往往导致实践中的重复问题。 2.司法建议缺乏法律效力，影响其功能发挥。司法建议的目的是指出问题，提出建议，使有关单位改进工作，完善制度，相对于司法裁决来说，司法建议只是人民法院参与社会管理的一种手段，是司法权的一种延伸，不具有法律效力，收到建议的单位完全有自主权来决定是否反馈或采纳以及如何反馈和采纳，使得司法建议具有较强的被动性，直接影响其功能发挥。 3.司法建议规范性有待提高。目前没有机构对司法建议的格式、内容等作出统一要求，导致基层法院在作出司法建议时对司法建议的格式和内容要求不一致不严谨，随意性较大。诸如针对案件出现的问题没有做进一步的调查研究，致使司法建议质量不高，使得司法建议起不到良好的社会效果，抑或在司法建议中出现“建议针对某某问题加强调查研究，防止类似问题再次出现，保护当事人合法权益”等较为笼统的表述，又如在实践中对个案提出的司法建议较多，而对某一类案件反映出来的带有普遍性、倾向性问题从宏观角度提出的问题则较少。 三、对规范司法建议工作的建议 1.努力提升对司法建议工作重要性的认识。树立其积极主动开展司法建议工作的意识，把司法建议工作摆在执法办案工作重要组成部分的突出位置，作为人民法院的一项重要工作来抓，在具体操作上可通过设置指标、纳入评估考核、开展精品司法建议评选等方式提升法官对司法建议的重视程度，增强其开展司法建议工作的主动性。 2.提升司法建议工作的规范化程度。目前对于司法建议的相关规定，散落于民事诉讼法第一百一十四条和行政诉讼法第六十五条，在2007年和2012年先后发布的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》和《关于加强司法建议工作的通知》，这些规定对司法建议作出了指导性规定，但还不能满足司法建议工作的实践需要。应完善、细化司法建议工作的相关规定，诸如明确根据个案、类案、综合等不同情况确定司法建议的起草、审核、签发程序；设立专门部门对司法建议进行归口管理，统一编号、统一归档；建立强制回复制度等。 3.努力提高司法建议质量。司法建议回复率或采纳率低的一个重要原因，就是司法建议中对问题的阐述不清楚、不深入抑或提出的建议不明晰、不契合实际等。因此，要努力提高司法建议的质量，在制发司法建议的过程中，应详细介绍在审理和执行案件中发现的需要被建议单位重视和解决的问题，并对产生的原因及其可能产生的危害进行详尽的分析，依据法律法规及政策提出具体的、具有指导性和可操作性的建议，让接受司法建议的单位明白其工作哪里出现了问题以及怎样改进。层次清晰、逻辑严谨、说理透彻、政策明晰、可操作性强的高质量司法建议，更容易得到接收单位的回复和采纳。 4.积极跟进，促进司法建议的落实。在司法建议发出后，发出司法建议的法官或司法建议承办机构不能不闻不问、听之任之，而是应该与被建议机关进行交流，跟踪了解被建议机关对司法建议的采纳、落实情况；对未引起重视的单位，应采取适当的方式加以督促，必要时向被建议单位的上级机关或主管部门提出意见，请求其帮助进行督促实施。 （课题组成员：吴荣鹏 杨青青 冉 萱） |
