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《行政诉讼法》修定并实施以来，对行政诉讼机制改革起到了很大的推动效果，甚至对司法和行政执法改革都起到不错的推动作用。但是，笔者感觉，有些问题改的似乎有些过头，值得商榷。例如关于复议机关与原行政机关作为共同被告，即是其中之一。 （一）复议机关作为共同被告有违法理 《行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。笔者感觉，这一规定与法理相违。 首先，复议机关维持原行政机关决定行为行为与原行政机关作出该行政行为的具体行政行为，一个在前一个在后，显然是两个不同的具体行政行为，而非同一行政行为。前者是救济性的行政复议，依据的是《行政复议法》及相关法律法规，而后者是具体的行政执法行为或者不作为行为，主要依据的是《行政处罚法》及相关法律法规（比如行政处罚案件），是两种不同性质的行政行为。这在《行政诉讼法》的表述中也进行了分别表述。例如：《行政诉讼法》第七十九条规定：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。原行政行为没有问题并不一定复议决定就没有问题，例如：《行政诉讼解释》第十条规定：原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 行政复议行为属于法律救济范畴，好比民事诉讼的一审。如果复议机关维持原行政机关决定决定要成为共同被告的话，那么在民事诉讼中，一审法院支持被告观点，在二审中也应为共同被告了，似乎有悖法理。 （二）复议机关作为共同被告没有实际价值 行政相对人申请行政复议的原因是基于不满意原行政机关的具体行政行为，提起行政诉讼的原因是由于没有得到复议支持，没有达到权利救济的目的，希望通过法院审判得到权利救济支持。无论起诉那个被告，诉讼标的都是原行政机关的具体行政行为，目的都是达到撤销或推翻原具体行政行为，选择谁作为被告，理应由行政相对人依据具体情形自愿选择。另外，如果复议机关作为共同被告，意味着原告因一个诉求同时面临两个诉讼对手，对于原告也意味着增加诉讼负担。再有，如果复议机关作为共同被告，如果法院判决维持原行政行为，对于复议决定如何判决意义何在？例如：《行政诉讼解释》第十条规定：“原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求”。 司法实践证明，如此规定及操作，给原被告双方以及法院自身均会增加诉讼负担和成本。 （三）强制追加为共同被告令人费解 立法机关将本来属于两种法律领域，适用不同法律依据的两个行政行为，规定为共同被告，已经耐人寻味了。司法解释却还要“更上一层楼”，规定法院将复议机关强制追加为共同被告被告，更是令人费解。 《 最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释〔2015〕9号)第七条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告”。第六条又针对“复议机关决定维持原行政行为”作了进步的延展规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。第九条、第十条又追加处理规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求”。笔者觉得司法解释如此扩展颇为费解，不知意欲何为？是否构成对原告诉权的侵犯或者强迫？而且，该解释的法律依据，也值得探讨。 1、该解释的法律依据不足 最高人民法院《行政诉讼解释》的基础和对象是《行政诉讼法》，而《行政诉讼法》第二十六条规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。并没有赋予法院在原告不同意追加的情形下，自行强制追加共同被告的权利。所以，这一延展性解释，是否符合立法本意，恐怕只能求证于立法机关或立法者。 2、该解释存在法律冲突或矛盾 《行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：(二)有明确的被告。《行政诉讼解释》第一条也明确规定为：人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。说明只要有明确的被告即应当立案了，没有强制要求被告必须齐全。法院要求并强制自行追加被告，既与法律不相符合，也和自身解释相矛盾。 3、原告是否具有自愿选择被告的权利 学界认为，行政共同被告一般分为普通共同被告和必要共同被告两类。 行政诉讼中的必要共同被告是基于同一具体行政行为发生的行政争议，即两个以上行政机关，针对一个或几个公民、法人或其他组织，以一个意思表示为目的，共同实施了一个具体行政行为。例如：两个以上行政机关以一个共同行政决定形式，处理或处罚了一个或者若干个当事人。而普通共同被告不是基于一个具体行政行为而是两个或两个以上行政行为发生的行政争议，在事实上或法律上并无当然的不可分割的联系。 |
