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图一：玉溪法院人民陪审员结构分布
图二：玉溪基层法院人民陪审员参审率（2016年） 核心提示：建立科学、规范、完善的人民陪审员制度是一项长期而又艰巨的任务，这在西部民族地区尤其突出。云南省玉溪市中级人民法院就地域差异性、民族多样性、基层多元性，对人民陪审员制度工作进行了专题调研，对进一步推进陪审员制度改革提出建议。 一、开展情况 1.遵循“三重”，抓实人民陪审员选任 人民陪审员选任在重程序、重结构、重素质的前提下，结合当地民族众多、农村面大的实际，扩大农村人民陪审员、少数民族人民陪审员覆盖面。截至2016年底，人民陪审员中，少数民族187名，占总人数的26.49%；大专以上学历395名，占总人数的55.9%；农村户籍358名，占总人数的50.7%。（见图一） 2.健全人员信息，分类使用人民陪审员 以其工作性质、性别差异及专业特长，建立全市人民陪审员个人资料信息库，确立“集中管理，分类使用”的制度，相对固定分配在各审判业务庭。比如街道办、妇联的同志分配在民事审判庭，主要参与审理婚姻家庭类案件。 3.认真履行职责，积极发挥人民陪审员职能作用 充分尊重和保障人民陪审员的民主司法权，发挥人民陪审员实质参审作用。截至2016年，全市人民陪审员参审案件占一审适用普通程序审理案件总数的79.37%。2013年7月，玉溪中院还首次引入人民陪审员参加减刑、假释案件的审理。 4.优化和延伸人民陪审功能 充分发挥人民陪审员来自社会各界，知民情、解民意的优势，除安排人民陪审员参与对一般案件的审理外，还大力倡导人民陪审员参加诉前调解、执行、信访接待、案件评审等工作。 5.争取和落实人民陪审员工作经费。 切合民族地区财政困难实际，千方百计保持陪审履职经费来源稳定，采取向县区委汇报、提请人大机关吁请、督促等方式，争取人民陪审员工作经费纳入财政预算。截至2016年，全市人民陪审员工作经费已基本纳入县区财政预算。辖区内的元江哈尼族彝族傣族自治县人民陪审员人均每年财政预算达6800元。 6.做好配套工作，更好地推进人民陪审员工作。 做好人民陪审员配套工作，是提高人民陪审员制度实践效率和效果的有效途径。尽力从工作、生活上关心、爱护人民陪审员，为人民陪审员认真履职营造良好环境。如建立人民陪审员办公室，供人民陪审员休息或学习；在春节期间主动看望慰问人民陪审员，主动邀请人民陪审员参加院内重大活动。对工作中表现突出的人民陪审员给予表彰奖励，肯定成绩，激励先进。 二、存在问题 1.参审次数不均衡，管理机制还不够完善 基层法院人民陪审员参审案件数不平均，甚至有的人民陪审员一次都没有陪审过案件。这既有人民陪审员自身的原因，也有人民陪审员管理方面的原因。人民陪审员自身的原因主要是基层法院城市人民陪审员大多为在职人员，部分为单位领导干部，由于本职工作繁忙，法院开庭时抽不出时间参加案件的审理工作，农村陪审员则由于平时忙于劳作或路途遥远，加之案件补助较低，不愿意参与案件陪审工作；管理方面的原因主要表现为选任人民陪审员时对地域差异和人员变动等情况无法衡量，人民陪审员分布不均，城区陪审员陪审的案件多，甚至忙不过来，偏远地区的陪审员陪审案件较少，甚至一直没有案件陪审等。（见图二） 2.法律素养不够，在法律适用时不能得心应手 随着社会生活和经济生活的日益复杂化，法律的专业性越来越强，人民陪审员的法律业务素质不如专业法官，尽管经过多种形式的培训，但在参与法院审判、执行等工作时，大都凭着朴素的良知、常理、道德规范和对民俗习惯的熟悉作出判断或只随大流发表意见，有些庭室不能及时与人民陪审员沟通交流，容易出现“陪审分离”“陪审成陪衬”的现象，影响了人民陪审员对案件的参与程度。此外，或因人民陪审员心理易受社会舆论及主观认知的影响造成案件审理无法顺利进行等情况。如在某个基层法院刑事案件合议过程中，就出现过由于受主观因素影响，出现了两名陪审员陪审意见与主审法官意见相悖造成案件无法顺利审理的情形。 3.分布不均衡，代表性不够 玉溪全市共有三个少数民族自治县，全市尤其是基层农村少数民族人口众多，而目前大多数基层法院人民陪审员为汉族，且能熟练掌握双语的少数民族陪审员数量较少，在涉及当事人为少数民族群众时，运用民族语言审理案件及调解工作能力有限。此外，考虑到工商业人士和基层农村群众等群体在审判活动中，时间上、审判知识上的欠缺，基层法院人民陪审员中这部分人员只占很小的比例，但随着人民群众对审判活动的重视以及法律知识增强，以上群体人员能够在基层法院案件审理过程中发挥其群众工作经验丰富、更接地气的优势，有助于婚姻家庭、人身损害赔偿等民事案件的调解工作，基层法院应调动这部分人参与人民陪审员选拔的积极性，增加这部分人在人民陪审员中的比例。 4.监督管理机制不健全 人民陪审员有自己的职业，有自己的活动范围圈子，法院对其行为不能有太多的限制和要求。同时，原工作单位也无法对其以人民陪审员身份工作进行管理，无工作单位的人民陪审员更无人管理。特别是对人民陪审员本单位工作与履行陪审职责发生矛盾或不参加审判活动时如何对待，缺乏相应的约束和管理机制。人民陪审员陪审工作之外的言行不当易对法院审判工作带来影响，如人民陪审员与群众发生冲突或其他不当行为曝光后，其人民陪审员的“标签”易引起社会舆论误读。 5.参审保障机制未有统一标准，经费保障各地区执行情况不一 从全市法院情况来看，各地人民陪审员参审案件补助未有统一标准，均为各法院结合自身实际情况设置补助方式和标准，标准不一，尤其是农村、城市陪审员案件参审补助无明显区别，交通补助费没有具体补助标准，考虑到农村陪审员因参审案件出现误工及路途遥远产生交通费用等情况，极大影响农村陪审员的参审积极性。另外，地方财政困难，补贴高了，财政难以负担，补贴等相关费用解决不好，也容易挫伤人民陪审员的工作积极性。 三、加强人民陪审员工作的建议 为贯彻落实党的十八届三中、四中全会关于完善人民陪审员制度的改革部署，严格落实《人民陪审员制度改革试点方案》，课题组特提出以下工作建议。 1.加强考核监督，确保人民陪审员依法履行职责 建议积极探索人民陪审员考核约束机制，建立具体可行的制度措施，保障人民陪审员的权利，规范人民陪审员的职责义务。 2.严格落实随机抽取人民陪审员制度 |
