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沈德能 作者前按：本篇完成提交媒体发表之际，恰逢新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）公布。在87号令中，有多个条文涉及到了履约验收制度，并有专门的条文规定了具体的验收管理措施（第七十四条采购人应当及时对采购项目进行验收。采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收。参与验收的投标人或者第三方机构的意见作为验收书的参考资料一并存档）。可以看出，相关主管部门对西安地铁“问题”电缆事件的反思已经开始落实在立章定制工作中。但这仅仅是开始，规章对履约验收制度的规定还显得很单薄，具体条文太少，未形成完整的制度，更没有法律责任来保障制度的执行。笔者希望本文的思考能给即将开展的相关立法和修法提供一些参考。
总所周知，招标采购的过程基本上是“纸上谈兵”，投标人对招标的响应仅停留在书面材料（包含电子数据）上，评审专家仅仅是根据书面材料来评审，得出评审结果。在存在样品评审的项目中，符合招标要求的也只是“样品”而不是实际交货的产品。在通过招标采购程序选择了中标、成交供应商后，中标、成交产品质量对招标采购项目的影响关键是使用环节，如果质量低劣的产品在使用时无法进入项目中，就不会对项目造成危害，不会危及群众生命财产安全。国务院办公厅《关于西安地铁“问题电缆”事件调查处理情况及其教训的通报》（国办发〔2017〕56号）（以下简称《通报》）指出：使用环节把关形同虚设。建设单位、施工单位及工程监理单位未认真履行责任，在线缆进场验收等方面没有严格执行有关管理规定，缺乏及时清出不合格材料的有效机制。个别干部职工收受钱物，与奥凯公司串通，违规默许其自行抽取样品、送检样品、领取检验报告，导致多个检验把关环节“失灵”，“问题电缆”在地铁工程建设中畅通无阻。陕西省工程质量保证体系不完善，企业质量安全主体责任落实不到位，建设单位、施工单位落实质量安全管理制度不严格，工程监理单位管理混乱，制度措施不健全，责任制不落实，工程监理人员履行职责不严，致使“问题电缆”乘虚而入。 《通报》已经明确指出了“问题电缆”乘虚而入的原因正是在使用产品时检验把关环节“失灵”，也就是履约验收制度失灵，使用环节把关形同虚设，缺乏及时清出不合格材料的有效机制。可见合同履约验收环节是决定项目质量的至关重要的环节。 一、招标采购的履约验收制度缺失严重 遗憾的是，招标采购的法律法规都极少涉及到这一重要的决定性环节。《招标投标法》及其实施条例只字未提履约验收。《建设工程质量管理条例》所涉及到的材料验收条文很少（第二十九条施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。第三十一条施工人员对涉及结构安全的试块、试件以及有关材料，应当在建设单位或者工程监理单位监督下现场取样，并送具有相应资质等级的质量检测单位进行检测。第三十七条未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工。），相关条文规定验收检验要求十分原则和空泛，缺乏公开透明、明确细致的制度性规定。不合格产品在验收环节没有制度性的防止机制，不法供应商稍微收买其中几个人员就轻而易举突破。保证质量和安全的最为关键材料使用验收环节竟然没有任何制度保障，是西安地铁“问题电缆”事件的首要原因。 《政府采购法》及其实施条例各有一个条文涉及到项目的履约验收。《政府采购法》第四十一条 采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。《政府采购法实施条例》第四十五条 采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。 政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。 财政部已经发现了法律法规对于保证招标采购项目质量的履约验收规定不足，发布了《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）以规范性文件的方式对履约验收的管理提出了指导性意见。但该指导性意见并没有强制力，也适用不了现实的需要，更没有相应的法律责任作为保障。 二、招标采购履约验收环节问题突出 目前，在招标采购履约验收环节最突出的问题是： 1、由招标采购人或者使用人自行验收，履约验收不公开。根据《政府采购法》第四十一条的规定：采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。《建设工程质量管理条例》第二十九条施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。第三十一条施工人员对涉及结构安全的试块、试件以及有关材料，应当在建设单位或者工程监理单位监督下现场取样，并送具有相应资质等级的质量检测单位进行检测。 |
