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现行《行政诉讼法》第一条规定：为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。1989年《行政诉讼法》第一条规定：为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。措辞中有三点变化，“正确”变为了“公正”，增加了“解决行政争议”，“维护和监督行政机关”中去掉了“维护”。 措辞的改变，反映出我国法律实务界对行政诉讼功能与目的认识与期望的一些变化。 一、现行行政诉讼目的与功能存在的问题 （一）诉讼功能和目的前置定位依然费解 沿用“为保证”三字依然位于整部法律之首，着实令笔者费解。首先，《行政诉讼法》如何能够保证法院公正及时审理行政案件，有了《行政诉讼法》就能保证法院和法官及时公正审判判决案件吗？法院的错判误判从何而来？有一些案件久拖不决，如何解释？法律只是规范法院处理案件的依据，可以说是法律保障或者规范，而不应当是“保证”。 （二）诉讼功能和目的总体定位保持不变 行政诉讼功能和目的前置定位仍然为：公正及时审理行政案件，保持不变。 （三）救济功能更加突出。 《行政诉讼法》保留了“保护公民、法人和其他组织的合法权益”这一诉讼功能和目的，彰显了立法对行政诉讼司法救济功能进一步明确和要求。 （四）去除“维护”功能保留“监督”功能 1、去除维护功能彰显进步 现行《行政诉讼法》将之前的“维护和监督行政机关”中去掉了“维护”，似乎回避了“官官相卫”思想印记，去除了司法的附加社会治理功能。在现行《行政诉讼法》修订前，理论界对行政诉讼的目的表述为“维护行政机关依法行使职权”提出批评，认为赋予行政诉讼“维护”功能，及时行政职能对司法的叠加。有学者指出：行政诉讼监督与维护不相协调的功能定位在理论研究中广受诟病，行政权较于司法权的优势地位更扭曲了这一功能设置，致使行政诉讼在实践中不仅要考虑“法”，即行政机关是否是依法行使职权，还要考虑“治”，即行政机关的行政任务或治理目标是否实现，审判是否实现了法律效果与社会效果的统一，以及司法对于维护社会稳定的担忧等，不管这种忧虑来自审判主体的被动或主动。由此可见，行政诉讼的“困境”是法院作为“裁判者”却承担了“治理者”任务的错位表现，是政治文化与司法文化冲突的反映，也是对法与辩证逻辑的误读。①（邓刚宏 ，“论我国行政诉讼功能模式及其理论价值”，《中国法学》，2009年底第5期。） 2、保留监督功能有待探讨 《行政诉讼法》关于“监督行政机关依法行使职权”的规定，保留了“监督”功能和目的，能否真正达到，有待进一步检验和拓展。司法机关角色和定位是中立，司法的功能是公正裁判，及时审理公正评判案件，发挥保护公民、法人或其他组织的合法权益的作用，是否能够起到监督行政机关依法行政作用，有待探讨。若果算是起到了监督作用，也只能算是事后的监督和被动的监督。因为所谓监督应当是主动行的，特别是上下级之间的监督，主要的效果在于事前和事中监督，而司法评判往往是救济性、事后性的救济措施。另外，就是此种监督的范围问题，就目前行政诉讼受理范围和处理结果来看，要想达到“监督”的预期功能还比较难。例如:行政机关制定的规范性文件（包括规章）的合法性审查以及党政部门“任免、开除”等“内部”处理、处分均没有纳入行政诉讼受理范围，监督的范围和结果运用，都可能受到很大程度影响。 （五）能否“解决”内涵和标准模糊 条文中增加了“解决行政争议”，一些学者认为，这一增加使行政诉讼的目的定位更加准确。笔者却有不同的担忧，行政诉讼的功能定位于解决行政争议未免有些牵强，颇具理想化。 首先，关键是“解决”内涵和标准是什么？因为，行政诉讼是基于行政相对方对于行政机关的行政行为有异议而提起的，行政相对方的主张是否合法、客观、真实，诉求是否合法、合理，需要依法客观评判。如果以达到行政相对方诉求为解决标准，若诉求合法合理，予以支持，这个层面上，可以算是解决了争议。若诉求不合法、不合理，则不予支持，当事人认可了，可以说解决了，如当事人不认可，如何算得上是争议解决了呢？一些行政诉讼当事人因为法院裁判结果达不到预期要求，闹访缠访多年，甚至通过违法或极端方式对法院和行政机关施加压力，对法院和法官审判案件造成了不同程度影响，司法权威也受到很大程度影响。 其次，从行政诉讼类型和处理结果及方式来看也不具备“解决”功能。现行《行政诉讼法》规定了六种主要的诉讼类型和结果。 1、驳回起诉。《行政诉讼法》第六十九条规定：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》法释〔2015〕9号第三条 ：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;(二)超过法定起诉期限且无正当理由的;(三)错列被告且拒绝变更的;(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;(六)重复起诉的;(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;(九)诉讼标的已为生效裁判所羁束的;(十)不符合其他法定起诉条件的。 诉讼被驳回显然不是原告所希望达到的解决要求，如何能解决行政争议。 2、重新作出行政行为。《行政诉讼法》第七十条规定： 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。 如果重新作出的行政行为，仍然达不到原告的诉求，又可能引起新的行政诉讼，算不算解决了行政争议。 |
