关于基层相对集中行政执法机制改革的初浅思考
来源：shamolieren 作者：shamolieren 发布时间：2017-06-21
摘要：制度建设 行政权集中 关于基层相对集中行政执法机制改革的初浅思考 2013年11月12日，党的“十八届三中全会”通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出深化行政执法体制改革总要求：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决
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制度建设 行政权集中 关于基层相对集中行政执法机制改革的初浅思考 2013年11月12日，党的“十八届三中全会”通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出深化行政执法体制改革总要求：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。从而拉开了相对集中行政执法体制改革的大幕，各地各部门相继行动起来，开展综合行政执法（相对集中行政执法权）改革的探索和试点。取得了不同程度的成效，但也存在一些不容忽视的问题，有待进一步研究和解决。笔者仅就区县基层相对集中行政执法即综合执法机制改革所面临的困惑和问题，谈些初浅的认识和思考。 一、行政执法权相对集中改革的重要意义（一） 是落实依法行政的重要措施和手段党的十八大明确提出全面依法治国理念，强调加强法治政府建设，切实推进依法行政，做到严格、规范、公正执法。这就要求中央和各级党委政府运用法治的思维和法治的方式，理顺行政执法体制机制，规范行政执法行为，切实提高依法行政能力和效果。（二）是全面深化行政体制改革重要内容和有效措施长期以来，由于行政执法制度设计缺陷等多方面原因，我国行政职权划分越来越细，许多部门都建立了执法队伍，甚至同一个领域有几支执法队伍。从而形成多层执法、多头执法、重复执法，一定程度上影响了行政执法的公正性和统一性，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序，又损害了人民群众的利益和政府的形象。相对集中执法权，推进综合执法，是提高执法专业化水平的有效途径。各部门组建独立执法队伍、分散进行执法，容易造成队伍素质参差不齐、人员编制和执法经费不足、执法制度和程序不完善等问题。同时，随着市场经济的快速发展，行政执法业务的边界日益交叉、模糊，对行政执法方式方法和能力水平提出新的更高要求。行政执法权相对集中，既能使行政权力与责任紧密挂钩，又能将行政权力与主体利益脱钩，充分整合执法资源和执法力量。 （三）有利于加强行政执法权制约与监督行政执法权相对集中，在一定范围内形成行政许可权、巡查监管权及行政处罚和行政强制权的适当分离。强化了不同权力之间的相互监督和制约，改变了一些政府部门既负责审批又负责监管、处罚，权力过于集中的现状。既提高了执法效能，又可以有效监督行政权力运行，也为深化行政管理体制改革积累了宝贵经验。二、基层行政执法权相对集中改革试点中存在的问题（一）初为简单集中行政执法权相对集中并不是新事物，最初来源于1996年10月1日实施的《行政处罚法》所规定。《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。明确了行政处罚权可以在授权的情况下，集中由一个行政机关统一行使。其后，国务院又制订并下发了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔 1999〕 23号）、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）等文件，推行行政处罚权相对集中改革试点工作。于是，各地开始城市管理综合行政执法（行政执法权相对集中）改革试点。2004年7月1日起施行的《行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。第二十六条规定：“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”。《行政许可法》的相关规定，进一步推动了城市管理综合行政执法改革试点工作。按照国务院文件要求：“相对集中行政处罚权是深化行政管理体制改革的重要途径之一，最终目的是要建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。必须把开展相对集中行政处罚权工作同继续深化行政管理体制改革紧密结合。要精简机构、精简人员，按照社会主义市场经济规律，进一步转变政府职能。要按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整市、区政府有关执法部门的职责权限，明确划分有关部门之间的职能分工，推行行政执法责任制、评议考核制，防止政出多门、多头执法、执法扰民。”但是，由于立法的滞后，以及对行政执法权认识的不足或存在误区等等多种因素影响。城市管理行政执法工作由相对集中变为简单或者机械集中，只是在一定范围内少量集中了一定行政许可、监管和处罚权。主要在市容卫生和环境秩序等方面进行简单集中，职责权力没有清晰明确。城市管理综合执法行政机关与原来的本职行政执法机关产生了诸多分歧，比如：对于行政执法权的权限范围或边界问题，一直是争论的焦点。城市管理综合执法行政机关认为《行政处罚法》规定中，明确为行政处罚权不包括平时的监管执法，本职行政机关则认为当然包含在内，应当一同流转。后来，随着城市管理职能不断下放或下沉，街道和乡镇也被卷入争论风波，一些地方甚至苦不堪言。试点十多年来，此类争论分歧、推诿扯皮一直未能得到有效解决。另外，城市管理综合执法力量和执法资源也没有有效整合，许多地方基层城市管理综合执法人员多数为没有执法资格的事业编制和临时聘用的辅助人员。多年来，城管执法也一度成为不规范行政执法的“代言者”，人们茶后饭余调侃的话柄。随着进来更为集中的行政执法机制改革的推进，这些矛盾更为突显，更为激烈，给改革试点工作带来很大阻力。为此，中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》（２００８年２月２７日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过）强调：“政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。深化行政管理体制改革势在必行。”（二）后呈笼统或模糊集中党的“十八大”以来，各地均加强了行政执法权相对集中试点改革的力度和速度，在行政许可和行政处罚权方面更进一步集中。但一些地方却呈现出笼统集中的又一个极端，主要表现在不同行政执法权高度集中。 目前，一些试点地区几乎将现有行政执法权集中到两个行政机构，行政处罚权集中到原城市管理综合行政执法机构，行政许可、登记则集中到原政务服务中心，新设立为行政审批局，日常的行政监管权则较为模糊。由于现行法律特别是行政机关自行设定赋予的权力事项太多（实际上绝大多数都已经没有存在的必要性）势必导致新的执法机构的臃肿。一些行政执法事项的不相容或者专业技术不同，也可能引起新执法机构的矛盾或执法效能。例如：卫生执法与违法建设执法，交通运输执法与文化执法，市场监管与农林水力执法等，差异性过大，很难有效整合集中在一起。 （三）尚需进一步集中与整合 1、行政监管权没有相应集中下沉 行政执法权并仅仅是指行政处罚权，法律法规及规章赋予基层政府及其职能部门的6600余个行政权力事项基本都是行政执法权。从执法不同阶段或领域来分，主要有行政许可、登记（备案），日常行政监管、行政处罚和行政强制（措施）三大业务类型（税务等行政征收除外）。行政许可与日常监管、处罚强制相分离，有利于解决只审批不监管，或者重审批轻监管的问题。集中行政许可还有利于合并许可事项，解决多头审核多层审批，减轻公民办事负担和成本，提高行政机关服务效能。不过还需要对原来分散的许可或登记事项进一步予以整合。还要处理好行政许可、登记的相关数据和信息，如何与执法监管部门和行政处罚部门的数据和信息如何衔接共享等问题。关键的重点，在于日常的行政监管和调查处罚权如何设置与改革。是完全合在一起导致权力过度集中，还是相对分离，形成行政权力的相对制约与监督，当然后者更有利于行政权力的有效运行。从现实情况来看，例如比较突出的违法建设问题，由于行政许可、日常行政监管和行政处罚权均被法律法规授予了县级以上的一个或几个职能部门，街道和乡镇没有执法权，而职能部门已经逐步“演变”为机关式办事机构。形成了所谓“看得见无权管，有权管看不见”的“盲管”尴尬现状。一些基层地方当前的改革没有统筹考虑行政许可权、行政监管权和行政处罚权的相互制约问题，改革效果折扣较大。 2、一些行政执法权权仍需集中整合 本轮行政执法权相对集中改革效率和力度均超过之前的城市管理综合执法改革，但仍然有一些应该集中却没有集中的行政执法权需要进一步集中和整合。例如：对机动车辆的执法监督管理。登记、年审、安全监管由公安机关负责，运输监管由交通部门负责，机动车引起的污染监管由环保、公安部门负责。货运引起的扬尘问题，在建筑工地内由建设部门和属地乡镇、街道负责，出工地大门后则由公安和城管及属地镇、街道负责，如此交叉、重叠的职能体系，最终还是没有能够有效管住一颗微小的“尘埃”。又如：安全问题。消防、危化品安全等由消防（武警）、公安和属地乡镇、街道负责，建设施工安全由规建和属地乡镇、街道负责，学校安全由教育和属地乡镇、街道负责，医院安全由卫計和属地镇街负责，养老院由民政和属地乡镇、街道负责，企业安全由安监部门和属地镇街负责，等等，一样的交错复杂同样的结果。值得注意是，乡镇和街道的责任各项业务基本都有。 三、几点建议 在改革实施过程中，应根据具体情况统筹考虑，分布实施。可以针对行政执法监管的性质，执法的环境，本地人力财力等具体情况予以统筹考虑，综合设计，先易后难分步实施。（一）统筹规范行政许可、日常监管、行政处罚权的集中与分执我国基层行政执法权力与职责主要可分为行政许可（包括登记和备案）、日常行政监管、行政处罚权与行政强制权三大类（本文不涉及行政征收、行政征用、行政给付、行政收费、行政奖励等行政权力）。目前的改革中，比较明确的是行政许可和行政处罚（行政强制），日常的行政监管职责比较模糊，容易被忽视或者回避。从基层行政执法实践来讲，一些职能部门一般比较注重事前的行政许可，对于日常监管和行政处罚则比较弱视，特别是对日常监管职能弱化情况更为突出。1、 行政许可权集中与整合为便于统一管理，有利于精简许可事项，减轻群众办事成本，杜绝推诿扯皮，以权谋私的等损害群众利益行为发生，行政许可权可以集中到一个行政机构统一行使。可以在一些乡镇和街道（以自己名义）设立办理点，以方便公民办事。2、行政处罚及强制权集中与“下沉” 行政处罚和强制权及机构人员集中整合后，应当根据具体情况下沉一部分到乡镇、街道，与乡镇、街道原有的巡查、监管辅助力量形成合力。如不下沉到乡镇或街道，则又会像以前一样形成“看得见无权管，有权管看不见”的行政执法“盲管”现状，而且可能造成更为集中的盲管或权力腐败。因此，可以将部分综合行政执处罚权和执法力量下沉到乡镇或街道，及时查处行政违法行为。例如：综合行政执法局在一些乡镇或街道设立片区执法中队，以加强执法的效率，必要时，还可以直接下放到乡镇或街道。3、日常行政监管权集中与“下放” 行政违法行为与刑事犯罪行为以及民事侵权行为相比，显著区别在于，行政违法行为一般没有直接或明确的被侵害人，不容易获得案件线索，公民具有“多一事不如少一事”或者害怕得罪人或被报复心里，不愿意主动举报。为切实解决“重许可轻监管”的现状，或者“看得见无权管，有权管看不见”的行政执法“盲管”现状，可以将相关职能部门的行政监管执法权“下放”给乡镇或街道，由乡镇或街道行使行政监管权力，并承担行政监管职责。将现有的各职能部门监管人员和资源全部下放到乡镇或街道，以强化行政监管效果。另外，还可以将监管执法和基础性的行政处罚相结合，有机整合基层监管和处罚权力及资源，将下沉的片区综合行政执法中队“下放”给属地乡镇或街道。这样，基层综合行政执法中队在日常监管执法工作中，发现需要给予行政处罚的违法行为时，可以按照法定程序，及时受理调查取证，对应当给予轻微处罚的，依法作出处罚决定。对于需要给予较重处罚的，呈报综合行政执法局批准给予处罚，或者将案情重大复杂的案件移送综合行政执法局直属执法大队，继续调查处理。在其它职能部门未撤销或合并之前，巡查监管业务指导，仍然由职能部门负责，撤销或合并后，由综合行政执法部门负责。执法办案业务指导，由综合行政执法部门负责。（二） 分别集中行政监管与处罚权提高行政执法效能 行政监管执法、行政处罚执法与行政许可执法不同，行政许可执法主要在于形式要件的审查，行政许可部门处于被动性位置，一般是“坐窗式”工作模式。而行政监管执法和行政处罚执法需要行政执法部门处于主动位置，积极巡查监管，及时发现查处行政违法行为，是一种“深入或者嵌入”式工作模式，不宜采用完全集中与整合方式。应根据不同行政执法权实际情况，有机集中整合与适当分离相结合，合理配置人力及资源，既形成执法合理，又形成执法制约与平衡。从现有的基层行政执法实际情况来看，可以按以下几种类型来进行集中与整合。 1、规划建设及资源保护类 这也是当前行政执法集中整合的重要方面和焦点。可以将现有的国土、规划、建设、房管、环保、水务、园林、农业、消防、安监等职能部门的行政执法监管和处罚权力和职能相对集中整合。 2、市场经营及卫生类 这一类中有些执法需要专业的知识、技术和设备。可以将工商、食药监、卫生、计生、文化、商务、金融监管等涉及生产、流通、储存、销售等环节的现有职能部门权力与职责集中整合。 3、交通类 这一类主要涉及交通秩序。可以将交通、公安（交通职能）、航务等涉及交通的职能部门权力与职责集中整合。 （三）完善行政执法权的衔接机制 行政执法权相对集中整合后，需要进一步完善衔接与协调机制。1、资源与信息共享互通基层政府应当完善相应的行政执法衔接机制，以有利于执法资源和信息共享互通。一方面，行政许可与登记备案的相应信息资料，综合执法部门可以自动查询使用。另一方面，执法部门部门查处的行政违法案件，与行政许可有关的，应及时移送通报行政许可部门，及时取消或注销行政许可、登记证照等。2、 行政执法争议主要是行政监管和处罚中出现的争议较多。例如：职责权限，案件移送，处罚裁量等执法争议。对于执法机关内部发生的执法争议，由各综合行政执法部门内设的执法规范指导监督机构（法制或法规科）负责审核裁决。发生在部门之间或部门与各乡镇、街道之间的争议由区县政府执法规范指导监督机构（法制办、室）负责审核裁决。（四）行政执法权相对集中后原有职能部门的的职责与归属 人们自然关心的是，行政执法相对集中改革后，原有的职能部门的职能和归属问题。的确，随着综合行政执法改革的顺利开展，原有的职能部门的职权和职能将发生质的变化，不再具有对外的行政权能，可以根据经济和建设发展情况，予以整合，成为内设的行政发展规划机构，或者对内对外的事业单位。例如：发改、规划、建设、国土、房管、交通、水务等部门可以整合为公共基础设施发展建设办公室（局、处），卫生、防疫等部门则可以演变卫生防疫发展部门或单位，教育、文化等则演变为文化教育发展部门或单位，等等。还有一些如检验、检测、公证机构等，则可以独立为事业性、企业性社会机构或单位。
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