| 域外法学研究 美国 环境法 政府 公众参与 借鉴 本文发表于：《环境保护》，2014年第9期摘要：美国联邦环境保护局于1981年制定了《美国环保局公众参与政策》。该文件历经修订并沿用至今，对帮助联邦环保局和州环保局正确应对公众参与政府环境管理起到了很好的指导作用。本文基于英文原件，介绍《美国环保局公众参与政策》的主要内容，分析并总结了该政策的特点，并参照该文件，提出了关于我国政府有关部门研究制定《环境保护公众参与政策》的建议。关键词：公众参与；环境保护局；政府政策；经验；美国为了使本部门的官员正确对待环境保护的公众参与，并促进公众积极参与环境保护，美国联邦环境保护局（以下简称美国环保局）从1981年以来一直在本部门实施一项《公众参与政策》。这些政策对我国政府完善有关环境保护的公众参与制度，促进公众的有序参与，具有积极的参考价值。以下对该政策的沿革、内容和特点做一简要介绍，并提出相关建议。一. 美国环保局《公众参与政策》的沿革美国环保局自1970年成立以来一直注重公众参与政策的制定和实施。1979年美国环保局制定了包含公众参与环境保护内容的行政法规。在此基础上，1981年1月19日，美国环保局公布了它的第一个公众参与政策《美国环保局公众参与政策（1981年）》。1999年11月，美国环保局为了进一步推动环境公众参与，准备修订1981年的公众参与政策，并且就是否改变和如何改变1981年的公众参与政策征求了公众意见。2000年11月美国环保局发布了修订后的公众参与政策草案，并征求公众评论。在评论期（2001年7月31日）结束之前，还举办了题为“公众参与美国环保局决策”的网络对话。参与者包括来自全国50个州的1144位公众。经过历时3年的内部审查和公众评论，2003年5月，美国环保局正式发布了《美国环境保护局公众参与政策（2003年）》（PublicInvolvement Policy of the U.S. Environmental Protection Agency 2003）以下简称《公众参与政策》。该政策公布以来一直沿用至今，成为美国公众参与环境保护的最重要的文件之一。二. 《公众参与政策》的主要内容《公众参与政策》的主要内容包括以下八个方面：（一）“公众参与”的定义《公众参与政策》中所指的“公众参与”是公众参加环保局工作的全部行动和过程。公众参与政策也意味着环保局在决策中对公众关切、价值观和偏好的考虑。“公众参与”中的“公众”包括可能在机构决策中存在利益关系的任何人，包括个人和组织。“公众”也是在最广泛的意义上使用的，即指美国的普通群体。除了私人个体之外，“公众”具体还包括但不限于消费者代表；环境和其他支持团体；环境正义团体；土著居民；少数民族和种族群体；商业和工业利益团体，包括小企业；被选举和被任命的公共官员；新闻媒体；贸易、工业、农业和劳工组织；公共健康、科学和专业代表和协会；公民协会和社区协会；宗教组织；还有研究、大学、教育和政府组织和协会。（二） 《公众参与政策》的目的、目标和方法《公众参与政策》目的主要是：（1）改善决策，即改善环保局决策的可接受性，提高决策的效率、可行性和持久性。（2）履行承诺，为了重申环保局先前所做出的关于有意义的参与的承诺。“有意义的参与”：一是指潜在受影响的社区居民有适当的机会参与到影响环境或者健康的拟议活动的决策；二是指公众能够影响管制机构的决策；三是指全部所涉参与者的关切将会在决策过程中得到考虑；四是指决策制定者找到了便于潜在受影响者参与的办法。（3）考虑关切，确保环保局决策时受影响的人和实体的利益和关切得到考虑。（4）技术保障，即推动各种技术在适当时得到应用，为早期的和连续的公众参与机构决策提供可能。（5）指导有效，即为公众参与活动提供清晰有效的指导。《公众参与政策》目标主要是：（1）建立信任，即培养环保局与公众之间的相互信任和公开精神。（2）确保信息获得。一是确保公众拥有多种形式的、及时的、可获得的和准确的环保局项目信息；二是确保环保局从个人和代表不同公共部门的组织那里获得他们能够提供的独特信息，如社区价值观、地方风俗、过去污染源位置等。三是确保公众获知拟议项目和过程的重大议题和变化的信息。（3）沟通协商，即在决策时与存在利益关系或者受影响的公众进行协商；为各方提供平等和公开的途径；鼓励各方分歧的早期讨论。（4）回应、推动、解释，即环保局要理解公众的目标和关切并作出回应；推动公众参与美国环保局使命的实现；向公众解释他们的投入对环保局决策的影响。《公众参与政策》鼓励和帮助公众参与的方法包括：（1）使公众早期参与并且贯之整个决策过程。（2）界定受影响的公众并与之交流。（3）使公众参与制定选项和替代方案、倾听其观点。（4）努力使公众参与项目适合争议的复杂性、决策时间安排和希望达到的结果。（5）发展与州、地方和部落政府、社会团体、协会和其它组织的伙伴关系以提高和促进公众参与。（三） 《公众参与政策》的适用时机《公众参与政策》适用的时机主要有：（1）在有望被划为重大行动的环保局的规则制定时。（2）在环保局颁发许可证、执照或者有重大修改或者更新时。（3）在清理计划的选择时以及危险废物场所或者棕色土地产权恢复时。（4）在环保局关于授权、委托或者批准州或者地方政府管理美国环保局项目时。（5）在环保局局长、副局长或者合适的助理、地区办公室长官或者次官批准公众参与的所有其他决策时。（6）在重大信息产品的开发时。（重大信息产品是使用全国的或者地区的数据描述环境状况、趋势、公司、设施、社区业绩的产品。）（7）其他。对于没有列到的活动，美国环保局工作人员可以整体地或者部分地使用该政策以加强决策。（四） 《公众参与政策》所影响的项目《公众参与政策》可能影响州、部落和地方政府执行经联邦授权、批准或者委托的项目。尽管美国环保局是为环保局员工的使用而制定《公众参与政策》的，但是该政策对州、部落和地方政府执行经授权、批准或者委托的项目产生影响。如果这些机构还未执行该政策，美国环保局鼓励这些机构采纳类似的公众参与政策。但环保局将不会以州、部落或者地方政府是否已经采纳美国环保局的的公众参与政策作为项目授权、批准、委托或者拨款批准。（五） 州、部落和地方政府在《公众参与政策》中的角色州、部落和地方政府对美国环保局项目和政策有独特的作用：（1）州、部落和地方政府可以成为美国环保局的合作管制者。在某些情况下，它们执行经授权、批准或者委托的联邦项目。在另一些情况下，它们运行独立的且密切相关的项目。在这两种情况下，它们作为合作伙伴与美国环保局密切合作。在公众参与活动方面，它们可能比美国环保局具有更大价值的专业知识。同时，环保局也为它们提供适当的咨询建议。（2）州、部落和地方政府在从事受联邦法律法规管辖的活动时可以是受管制方。作为受管制方，它们也是受管制利益攸关者集团的成员，并且像其他受管制方成员一样，将从本政策的适用中获益。（3）不论作为帮助美国环保局执行项目的伙伴，还是受环保局规范影响的受管制方，在做有关政策、规划、计划和开发建议方面以及在为环保局决定的实施提供投入方面，州、部落和地方政府都扮演积极的角色。（六） 《公众参与政策》与环境正义的关系《公众参与政策》与美国环保局为促进环境正义的努力相一致。“环境正义”是指公平对待不同种族、文化和收入的人，包括少数族裔、低收入社区和部落；尊重环境法律和政策的制定、实施、强制执行；能够有意义的参与政府决策过程。（七） 有效公众参与的七个基本步骤《公众参与政策》提出了有效公众参与的七个基本步骤。当美国环保局在做任何决策或者活动时，包括制定有关规章、政策和项目执行活动时，应当考虑如下七个基本步骤：（1）为公众参与活动做计划和预算。（2）明确存在利益关系和受影响的公众。（3）考虑提供技术或者财政援助。（4）向公众提供信息服务。（5）进行公共咨询和参与活动。（6）审查和使用投入，反馈公众。（7）评价公众参与活动。在该政策的附件1中对公众参与的七个基本步骤进行了详细的指导并且具有可操作性。例如，“步骤四”为公众提供信息服务。其中设定了该步骤的目标、行动、方法、通告、时间安排、复印费用、知识库的具体规定，这些项目下又有具体指导的规定，如方法中规定，获得信息可使用的方式有出版物、视频、问卷调查和采访、公共服务通告和报纸媒体、教育出版物、网页、聊天室、在线对话、参加会议工作坊、电话交流、卫星连线、参加节庆等。（八） 公众参与政策的执行者《公众参与政策》规定，公众参与应当是任何环保局项目中不可或缺的部分。公众参与政策的执行者包括美国环保局局长、局长助理、地区办公室长官和次官、管理人员。美国环保局局长主要把握应用《公众参与政策》的总方向。局长助理、地区办公室长官和次官首先确保对管理人员和工作人员的管理，促使他们鼓励和便利公众参与其项目和活动，并且环保局应当努力实现与其活动潜在影响相称的公众参与。同时，他们应当确保公众关切得到听取。管理人员应当鼓励和为工作人员提供适当的培训便利和支持、对工作人员提供建议、进行总预算限制、在具体预算中计划和提供充分资金用于培训和其他的需要。三. 《公众参与政策》的特点（一） 政策目标明确、方法多元、内容具有可操作性为了履行保护人类健康和环境的使命，美国环保局认为需要不断地以有意义的方式将其他人的知识和观点整合到它的决策程序之中。公众参与就是这么一种有意义的方式。从上述关于政策的目的、目标、方法的规定，可以看出目标定位为建立公众信任、保障信息，沟通协商、解释回应，抓住了公众参与过程的主要环节，有利于公众参与政策目标的稳步实现。政策方法多元化包括早参与的方法、划定参与范围、制定替代选项的方法、需求导向的方法等，这些方法的综合运用可以保证公众参与目标的实现。从上述关于政策适用的时机和有效参与的七个基本步骤可以看出，该政策具有良好的实用性和很强的可操作性。所有这些规定，一方面为环保局工作人员执行公众参与政策提供指导和便利，另一方面也为公众参与提供信息、提高其参与能力、增加参与机会。（二） 参与主体广泛性上述政策对公众参与的定义反映美国公众参与的主体非常广泛。对这些主体可根据不同标准进行分类。根据环境正义的要求，参与主体可以是土著居民、不同人种和种族的群体、低收入社区、环境正义团体。根据利益，参与主体可以是消费者代表、商业利益集团、环境团体、公民社区协会等。根据行业，参与主体有贸易、劳工等行业组织、公共健康、科学等专业协会、大学或者研究机构等。公众参与主体的广泛有利于最广泛地协调不同群体的利益要求，有利于汇集不同专业领域的知识形成科学的决策、有利于平衡环境价值和经济价值的关系，促进经济社会与环境保护之间的协调发展。（三） 政策实施主体的多元性《公众参与政策》的实施主体是多元化的，既有联邦环保局，又包括州、部落和地方政府。州、部落和地方政府的参与，尽管它们的角色有时是合作管制者有时是受管制者，或者两者兼之，但是总的看来都是积极的，有利于该政策在全国各地有效实施。（四） 政府主体之间和政府主体与公众之间的互动性 从该政策可以看出政府主体之间的互动，即美国环保局与州、部落和地方政府之间的互动。例如，美国环保局与州、部落和地方政府之间存在定期会晤机制，双方可以通过该机制讨论环境议题。还有合作机制，特别是在地方政府执行经授权的、批准和委托的联邦项目上。从有效参与的步骤可以看出美国环保局为整个公众参与活动提供资金、技术、信息、咨询，而公众可以利用这些资源积极从事环境公众参与。环保局还将评价公众参与活动有效性，并且向公众反馈公众参与实践的效果。如此循环，在政府与公众之间形成一个良性互动机制。 四. 启示和建议（一） 研究制定我国的公众参与环境保护政策环境保护事业的发展必然需要公众的积极参与。正如前美国国家环保署署长LisaJackson曾说的，“我们的环境事业的取决于赢得和维持公众的信任，我们值得赢得这种信任，为了赢得这种信任，我们将让更多的阳光照进我们的机构。”《公众参与政策》正是美国环保局赢得公众信任，发挥公众作用、推动环保事业发展的有力武器。目前我国国家环保部尚未发布环环保部门的公众参与政策，这不利于指导环保部门的管理者和工作人员开展高水平和有效的环境公众参与工作。建议国家环保部组织力量，结合我国国情，研究、制定环境保护公众参与政策，为公众有序参与环境保护和政府正确应对公众参与提供规范性指导。（二） 关于我国政府环境保护公众参与政策文件的内容的建议全面系统规定环境公众参与的基本内容，建立环境公众参与的政策框架环境公众参与政策是政府制定和落实环境民主原则的重要体现。它应当为公众参与环境保护规定基本内容和提供全面地系统裁定政策框架体系。环境公众参与的目的、目标、方法、参与主体、参与范围、参与时机、参与步骤、地方政府的参与角色定位、政策的管理者等都是公众有序参与环境保护所需解决的基本问题。美国环保局的《公众参与政策》通过对实践经验的总结，对这些问题都给出了具体明确的回答。我们可以借鉴美国的经验，结合我国的国情，在制定我国的公众参与政策时对这些问题做出回答，以便建立我国一个全面地和系统地反映我国环境公众参与政策框架和体系。明确环境公众参与政策目标，加强环保部门与公众互动、增强公民对政府的信任一项政策必须要有其实现的目标。美国制定的环境公众参与政策的目标非常明确。其首要目标就是要加强政府和公众之间的互动，增加公民对政府的信任。反观之，我国近年来环境群体性事件频发，影响社会的和谐和安定。究其原因，很多程度上是由于公民与政府缺乏沟通互动，导致公民对政府缺乏信任。政府要赢得公众的信任必需依靠与公众的互动来实现。因此，我国政府的环保公众参与政策应当以确保政府决策过程的公开透明，并使所有受决策影响的公民和利益团体可以有效参与为目标。只有这样才能增强公民对政府的信任。。规定环境公众参与具体过程和步骤，使政策具有可操作性环境公众参与政策实施的有效性很大程度上取决于政策规定的明确性和可操作性。美国的《公众参与政策》规定了有效公众参与的七个具体步骤，并对每个步骤规定了具体的操作要求。这些规定为政策执行者提供了有效的指导。我国有关环境公众参与的规定较为粗放，环保部门工作人员素质不高，公众参与环境保护过程的效果不理想。因此，在制定公众参与政策时应当考虑政策的可操作性。只有明确具体和具有可操作性的公众参与政策，环保部门的工作人员才能准确执行政策，实现环境公众参与政策目标。扩大公众参与主体的范围，注重协调各类团体利益和降低决策风险环境质量的公共物品属性决定了环境问题涉及广泛的利益冲突；环境问题的科技背景决定了决策的风险性。美国的《公众参与政策》将公众的范围扩大到最广泛意义上的公众，公众不仅包括公民个人或者环保团体，而且还包括行业组织、商业利益团体和学术科研机构。行业及利益团体的参与有助于协调各方利益冲突；学术科研机构的参与有助于降低决策风险。在我国，环境公众参与中的“公众”一般认为是狭义上的“公众”，即公民，更大一些意义上说，可以包括“环保组织”。从中美之间就公众范围理解上的差异看，我国对环保中公众范围的理解过于狭隘。我国在制定环境保护公众参与政策时应当扩大公众的范围，既要将公民个人和环保组织纳入公众范围，还要将有关行业组织和各类利益集团以及学术科研机构纳入到公众的范围。扩展环境公众参与政策适用范围环境公众参与政策的适用范围大小决定了它的影响力程度。美国的《公众参与政策》的适用范围很广，它不仅对美国环保局适用，而且在涉及到与美国环保局合作或者法律法规规定情形时，它还有可能适用于与州、地方政府、部落有关的公众参与。这条经验值得借鉴。我国环保部制定的环境公众参与政策可以供地方政府在做出涉及环境行政决策时参照执行。明确政策执行者的职责“徒法不足以自行”。环境公众参与政策需要合适的执行者。美国的《公众参与政策》明确了《公众参与政策》执行者具体包括哪些人，如美国环保局局长、地区办公室主任、管理人员和具体办事人员等人。同时，它还细化分工，为处于不同岗位的工作人员在执行该政策时规定了具体的职责，有利于工作人员各尽其职。我国可以借鉴美国的经验，在制定政策时，规定不同的政策执行者的职责并细化其分工。这样不仅有利于环保工作人员在执行政策时各尽其职，而且也有利于避免工作人员之间互相推诿、责任不明确，导致环境公众参与政策难以落实的不良后果。主要参考文献 [1] Public Involvement Policy of the U.S.Environmental Protection Agency 2003，the U.S. Environmental Protection Agency. http://www.epa.gov/publicinvolvement/policy2003，最后访问日期：2014年4月26日。[2] Framework for Implementing EPA’s PublicInvolvement Policy, the U.S. Environmental Protection Agency, the U.S.Environmental Protection Agency, 2003. http://www.epa.gov/publicinvolvement/policy2003，最后访问日期：2014年4月26日。[3] EPA’s Responses to Comments on the 2000Draft Public Involvement Policy, the U.S. Environmental Protection Agency,2003. http://www.epa.gov/publicinvolvement/policy2003，最后访问日期：2014年4月26日。[4] Engaging the American People: A Reviewof EPA’s Public Participation Policy and Regulations with Recommendations forAction, the U.S. Environmental Protection Agency, 2000. http://www.epa.gov/publicinvolvement/policy2003，最后访问日期：2014年4月26日。[5] 王曦. 美国环境法概论[M]. 武汉：武汉大学出版社，1992.［作者简介］谢海波，上海交通大学 凯原法学院 法学博士生，王曦，上海交通大学凯原法学院教授，博导。 |
