基层法院审监庭的尴尬和无奈
来源：南门徙木的法律博客 作者：南门徙木的法律博客 发布时间：2017-06-16
摘要：法院改革新思维 【连载】第89期 |基层法院审监庭的尴尬和无奈文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。引言我国三大诉讼法均规定，人民法院审理再审案件应
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法院改革新思维 【连载】第89期 |基层法院审监庭的尴尬和无奈文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。引言我国三大诉讼法均规定，人民法院审理再审案件应当另行组成合议庭，但三大诉讼法和《人民法院组织法》均没有明确规定再审案件应由哪个法院内设机构负责审理。上世纪八十年代末期，全国各级法院相继设立告诉申诉审判庭，承担申诉再审、审查告诉立案、来信来访接待等任务。上世纪90年代末，全国法院系统推行“三个分立”（1），告诉申诉审判庭被拆分为立案庭和审判监督庭。审判监督庭负责对本院决定或者上级法院指定的民事、行政、刑事再审案件的审理工作，同时还负责案件质量评查、审判经验总结、审判流程管理等工作。由于再审案件普遍较少，各基层法院审监庭长期以来的工作重心和主要精力其实是放在案件质量评查、审判流程管理等司法管理职能之上的，审监庭的审判管理属性明显强于其审判业务属性。2007年民事诉讼法修改后，当事人对民事案件申请再审的，由作出终审裁判法院的上一级法院受理，受此影响基层法院审监庭再审案件数量大幅减少。尽管2012年民事诉讼法再次修改时又将部分当事人申请再审案件的管辖权下放到了基层法院，但其对基层法院审监庭再审案件数量的影响并不显著，基层法院审监庭的案源不足问题依然严峻。2011年前后，全国法院系统普遍设立审判管理办公室，原属审监庭的卷宗质量评查、审判流程管理等职能被分流至审判管理办公室，基层法院审监庭被进一步弱化、虚化、边缘化。一、现实困境：H省Z市13家基层法院审监庭履职现状调查本文笔者以H省Z市13家基层法院作为我国基层法院审监庭改革研究的分析样本。H省Z市位于H省中部，是H省的省会。H省Z市中级法院下辖十三家基层法院，2014年该市两级法院年受理各类案件14.2万件，审结12.5万件,均居该省各中级法院之首。（一）Z市十三家基层法院审监庭人员配备及职能承担情况表一：Z市十三家基层法院审监庭人员配备及职能承担情况法院法官人数（名）审判辅助人员数（名）除再审和暂予监外执行案件外，审监庭还需审理的案件类型备注A区法院22再审发回重审 B市法院22 C区法院32发回重审案件 D区法院31 E区法院41 F区法院12发回重审案件、普通一审案件案件质量评查工作由审监庭负责G市法院22 H市法院34普通一审案件 I区法院34再审发回重审、普通一审案件 J区法院22国家赔偿、普通一审审监庭与审管办合署办公，政治处主任兼任审监庭庭长和审管办主任K市法院41 L县法院21经院领导指派审理部分发回重审和普通一审案件 M市法院21部分发回重审案件 从上表可以看出以下信息：1.人员配备情况。13家基层法院审监庭中，有7家配备的法官人数不足3人，无法组成一个合议庭，其中有1家法院仅配备1名审监法官。有4家法院配备了3名审监法官，刚好可以组成一个合议庭，有2家法院配备了4名审监法官。审判辅助人员配备方面，有5家法院仅配备了1名审判辅助人员，有6家法院配备了2名审判辅助人员，有2家法院配备了4名审判辅助人员。2.审理案件范围。（1）再审案件。13家基层法院审监庭均承担再审案件审理职能（包括法院依职权再审、依当事人申请再审和检察院抗诉再审），这属于审监庭的当然职能。（2）暂予监外执行案件。H省高院于2014年10月下发了《关于规范办理暂予监外执行案件若干问题的规定(试行)》，将暂予监外执行案件的办理权交由审判监督庭或者减刑假释庭行使。由于基层法院不设减刑假释庭，故Z市13家基层法院的暂予监外执行案件目前全部由审判监督庭办理。（3）审理发回重审案件。发回重审案件又可以分为两类，一类是再审后又发回重审的案件，另一类是普通的发回重审案件。再审发回重审案件原则上应当由审判监督庭审理，但由于大多数基层法院审监庭的法官配置都不足以另行组成合议庭，因此实践中再审发回重审案件一般都会被协调至其他业务庭审理。对于普通的发回重审案件，原则上应由原审业务庭室处理。但司法实践中对于原审业务庭无法另行组成合议庭的发回重审案件（以行政案件居多），院领导一般会指定由审监庭办理。也有一些法院基于平衡案源的考虑，将大多数发回重审案件均交由审监庭审理。（4）普通一审案件。有4家基层法院审监庭除审理前述案件之外，还审理普通一审案件。这4家基层法院中有3家属于Z市中院的“新型合议庭改革”先进法院，该3家法院已经打破了原有的庭室结构，成立了以合议庭为审判单元的新型审判团队。3.审判管理职能承担情况。目前，Z市13家基层法院均成立审管办，其中除J区法院实行审管办和审监庭合署办公外，其余12家法院审管办均为独立建制。13家基层法院中，裁判文书和卷宗质量评查工作由审管办负责的有10家，由审监庭负责的1家（F区法院），由专门设立的评查办负责的1家（A区法院），由审监庭和审管办共同负责（J区法院，二者合署办公）的1家。（二）13家基层法院审监庭案源现状的实证分析表二：2012至2014年Z市13家基层法院审监庭审结各类再审案件情况法院2012年2013年2014年民商事刑事行政合计民商事刑事行政合计民商事刑事行政合计A区法院1431181110125106B市法院23062971210117523C区法院533056433046143017D区法院911119101082010E区法院71081100117007F区法院551116118340236G市法院1230151850233205H市法院1100111300132002I区法院580058145019153018J区法院000000000000K市法院433046101011120113L县法院41271110125319M市法院83011820107209合计2472311281161213185123239155从上表可以看出：1.2012至2014年，Z市13家基层法院审监庭审结再审案件数量总和分别为281件、185件和155件，平均每家基层法院年审结再审案件数量分别为21.6件、14.2件和11.9件，均呈逐年下降趋势。2.13家基层法院中，年度审结再审案件相对较多的法院有I区法院、C区法院、K市法院、B市法院等，年度审结再审案件普遍在15件以上；年审结再审案件较少的法院有J区法院、E区法院、L县法院等，年度审结再审案件普遍不足10件，其中J区法院连续三年再审案件数为0。 3.从再审案件类型分析,2012至2014年，13家基层法院审结民商事再审案件数量分别占各类再审案件总数的87.9%、87%和79.4%，占绝对支配地位。刑事再审案件数分别占再审案件总数的8.2%、11.4%和14.8%，行政再审案件数量更少,分别占再审案件总数的3.9%、1.6%和5.8%。（三）13家基层法院审监庭法官人均结案现状的实证分析表三：2012至2014年Z市13家基层法院审监庭法官人均审结再审案件情况法院审监法官人数2012年度2013年度2014年度2012至2014年三年平均值审结再审案件数审监法官人均结案数审结再审案件数审监法官人均结案数审结再审案件数审监法官人均结案数审结再审案件平均值审监法官人均结案平均值A区法院2189.0 126.0 63.0 12.0 6B市法院22914.5 105.0 2311.5 20.7 10.3 C区法院35618.7 4615.3 175.7 39.7 13.2 D区法院3113.7 103.3 103.3 10.3 3.4 E区法院482.0 112.8 71.8 8.7 2.2 F区法院11111.0 88.0 3636.0 18.3 18.3 G市法院2157.5 2311.5 52.5 14.3 7.2 H市法院3113.7 134.3 20.7 8.7 2.9 I区法院35819.3 196.3 186.0 31.7 10.6 J区法院20 0 0 0 0 0 0.0 0 K市法院44611.5 112.8 133.3 23.3 5.8 L县法院273.5 126.0 94.5 9.3 4.7 M市法院2115.5 105.0 94.5 10.0 5.0 合计332818.5 1855.6 1554.7 207.0 6.3 从上表可以看出，2012至2014年，Z市13家基层法院审监法官年人均审结再审案件普遍不足10件，其中约有三分之一的法院审监法官年人均结案不足5件。人均结案数最高的为F区法院，2014年该院一名审监法官审结36件再审案件，其次为I区法院，2012年该院三名审监法官审结58件再审案件，人均结案19.3件。在当前法官每年办案二三百件已是普遍现象的大背景下，审监法官的资源闲置和浪费程度由此可见一斑。二、基层法院审监庭案源不足是全国普遍现象视角一：表四 ：2007年民诉法修改后江苏全省基层法院民事审监案件受理情况表（2） 江苏基层法院总数为111家，2007至2011年该省年度审结民事再审案件数量在450件至650件之间，平均每家基层法院年审结民事再审案件4至6件。由于近年来全国法院系统民事再审一般占再审案件总数的85%以上，据此江苏平均每家基层法院年审结各类再审案件5至7件左右。2012年7月，江苏全省基层法院审监庭有469人（含66个与审监庭合署办公的审管办的编制在内），平其每家基层法院审监庭配备4名干警。2008至2011年，浙江省全省基层法院审理再审案件550件至750件之间，平均每个基层法院每年不到10件。（3）江苏省、浙江省案件数量位居全国前列，其基层法院再审案源尚且如此，其他省份更加可想而知了。视角二：上海市浦东新区法院是全国年审结案件最多的基层法院，2013年，该院共受理各类案件92473件，审（执）结92423件，同比分别上升8.4%和8.2%。2013年该院全年审结再审案件20件。（4）这样一个“巨无霸”法院年审结再审案件尚且仅有20件，其他基层法院的再审案件数量更加可想而知了。视角三：据最高人民法院发布的《人民法院工作年度报告(2014)》，2014年全国各级人民法院共审结刑事和行政申诉、民事申请再审案件125273件，共审结各类再审案件33662件。根据江苏省高院的一篇调研报告（5），基层法院承担了全省约40%的再审案件任务。以此推算，目前全国2850家左右基层法院2014年审结再审案件数量约13500件，平均每家基层法院每年审结再审案件5件。视角四：笔者通过网络查询了全国十几家年审执结案件两万件以上基层法院的年度工作报告，其中审结再审案件最多的是北京市海淀区人民法院。该院2013年共审（执）结各类案件44810件，同比上升2.3%。当年该院共对52件生效裁判依法启动再审程序。（6）其余基层法院每年审结再审案件一般不超过20件。三、基层法院审监庭处于尴尬运行状态（一）审判监督庭的设置背景审判监督工作创立之初为告诉申诉庭，主要以三大诉讼法为依据，其核心价值在于按照有错必纠的原则纠正错案。（7）上世纪末，最高人民法院推行“三个分立”，即立审分立、审监分立、审执分立。所谓审监分立，就是设立专门的审判监督庭负责审理不服本院生效判决的、部分不服下级法院生效判决的刑事、民事再审案件，使一、二审和再审程序分离，其目的是有效解决原审判庭有关人员先入为主和主观上有错故意不纠的问题，切实保护当事人的合法权益。截止1997年，全国就有29个高级法院，364个中级法院和2812个基层法院成立了审判监督机构，基本上实现了审监分立。（8）（二）基层法院审监庭面临的双重无奈再审案件通常都是案情较为疑难、复杂、棘手的案件，其纠纷持续时间长，对立情绪大，矛盾尖锐突出、涉诉信访压力较大，所以处理难度也相当大，处理不好就会激化矛盾，给社会和谐稳定带来消极影响。设立审判监督庭的初衷，即是让那些业务素养更高，审判经验更为丰富的业务骨干、审判精英组成合议庭专司审理再审案件，从而为案件公正处理和依法纠错提供强有力的人员和组织保障。因此，从理论上讲，各级法院均应当将本院业务水平最高、审判经验最丰富且经过刑事、民事、行政多个审判领域历练的优秀法官充实到审判监督庭。然而实践中基层法院在审监庭法官的配备问题上却面临着两难选择：一方面，如果选择为审监庭配齐配强工作人员，将最优秀的审判人员配置在审监庭，由于审监庭长期以来案源严重不足，则无疑会造成优质审判资源的严重闲置和浪费；另一方面，如果从审判效率和人尽其用的角度考虑压缩审判监督庭的人员数量，则将影响审监庭的正常运转，同时也无法保证再审案件的审理质量。长期以来，前述两种矛盾相互交错，一直困扰着各基层法院。为了解开上述“死结”，各基层法院“八仙过海、各显神通”，探索出了不同的应对策略。一是为审监庭配齐配强工作人员，同时为了避免审判资源浪费，让审监庭兼职审理发回重审案件或其他业务庭的普通一审案件（多为民商事案件）。在这种模式下，再审案件由于数量较少，反而成了审监庭的“副业”。二是维护审监庭的受案范围现状不变，但将那些即将退休、常年病休的老法官或已从庭长位置上退下来的“老同志”配备到审监庭，每年象征性地办理几起再审案件，以体现对“老同志”的特殊关照。这些审监庭形式上人员配备比较充足，实质上成为名符其实的“养老庭”。比如，内蒙古包头市各基层法院审监庭31名工作人员中，70%的人员均在45周岁以上。（9）三是维护审监庭的受案范围现状不变，且仅为审监庭配备一到两名法官，审监庭审理再审案件时需从其他庭室临时借调审判员组成合议庭。比如，浙江省全省90家基层法院审监庭共有法官298人，其中有15个法院审监庭无法组成一个合议庭，个别法院审监庭还存在“一人庭”现象。（10）（三）审管办的成立进一步挤压了审监庭的生存空间2011年1月6日，最高人民法院印发《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》。《意见》要求，各高级、中级人民法院和有条件的基层人民法院，要设立审判管理办公室，基层人民法院也可以由审判监督庭承担审判管理的职能。审判管理办公室主要承担审判委员会日常事务、审判流程管理、案件质量评查、审判运行态势分析、审判经验总结等审判管理职责。截止2012年12月，全国31个高级人民法院和2601个中、基层法院成立了专门审判管理机构，占全国法院总数的73.9%，另有部分基层法院由审监庭承担审判管理职能。（11）对那些专门成立审判管理机构的基层法院而言，原属审监庭核心职责的案件质量评查和审判流程管理职能被分流至审管办行使，审监庭的法定职责仅剩下审理再审案件一项，基层法院审监庭的生存空间被进一步挤压。数据来源：（1）“三个分立”即立审分立、审执分立、审监分立。（）陆鸣苏、刘振、马倩：《保留审监建制 拓展审监职能——江苏省高级法院关于基层法院审监庭职能定位的调研报告》，载《人民法院报》2012年8月30日，第八版。（2）何鉴伟：《关于基层人民法院审判监督工作定位及完善的调研》，载《法律适用》2012年12期，第74页。（3）《浦东新区人民法院2014年工作报告》，载浦东人大网，http://www.pdrd.gov.cn/pd/InfoDetail/?InfoID=3725F2F1-11BF-4293-BA4F-09AAAAD7E58D&CategoryNum=001034023，2014年4月11日发布，于2015年6月20日访问。（4）陆鸣苏、刘振、马倩：《保留审监建制 拓展审监职能——江苏省高级法院关于基层法院审监庭职能定位的调研报告》，载《人民法院报》2012年8月30日，第八版。（5）《北京市海淀区人民法院2014年工作报告》，载http://www.doc88.com/p-9055755961326.html，于2015年6月25日访问。（6）何鉴伟：《关于基层人民法院审判监督工作定位及完善的调研》，载《法律适用》2012年12期，第73页。（7）朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，中国人民大学出版社2007年第1版，183页。（8）孙春芳：《基层法院审判监督工作实证研究——以包头市11个法院的调研数据为样本》，内蒙古大学2014年硕士论文，第7页。（9）何鉴伟：《关于基层人民法院审判监督工作定位及完善的调研》，载《法律适用》2012年12期，第74页。（10）《31个高院2601个中基层法院已设专门审判管理机构》，载《法制日报》2012年12月27日，第5版。（11）肖少珍：《基层法院审监庭宜审理五类案件》，载《人民法院报》2015年5月6日，第8版。
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