基层法院审监庭的六种改革路径及其利弊分析
来源：南门徙木的法律博客 作者：南门徙木的法律博客 发布时间：2017-06-19
摘要：法院改革新思维 【连载】第90期 |基层法院审监庭的六种改革路径及其利弊分析文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。在基层法院普遍设立审管办的大背景下
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法院改革新思维 【连载】第90期 |基层法院审监庭的六种改革路径及其利弊分析文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。在基层法院普遍设立审管办的大背景下，基层法院审监庭的审判资源闲置和浪费问题进一步凸显，基层法院审监庭改革刻不容缓。关于具体的改革路径，笔者在此提出六种方案，供决策层参考。一、保留基层法院审监庭，增加其受案范围有论者认为，应当重申基层法院审监庭审判业务庭之定位，统一规范审理再审、第三人撤销之诉、执行异议之诉、发回重审案件、特别程序异议之诉（新民事诉讼法司法解释第三百七十四条）五类案件（1）。上述改革方案操作难度和阻力相对较小，但其弊端也比较明显。目前基层法官年办案数量达二三百件已是普遍现象，审监法官由于办理的案件一般较为棘手和复杂，姑且将其年办案数量的合理值设定为80件。则一个三名法官组成的审判监督庭年办理各类案件数量应当达到240件才不至于造成资源闲置或浪费。而实践中上述五类案件数量均较少，仍然不足以解决基层法院审监庭的案源不足和资源闲置问题。比如，2013年至2014年9月，海南全省三级法院审理第三人撤销之诉案件仅25件。（2）二、撤销基层法院审监庭，再审案件由原审法院审管办审理之所以提出该方案，是因为：其一，审管办承继了原审监庭分流出来的案件质量评查和裁判文书评查职能，若撤销审监庭，由审管办继续承继原属审监庭的再审职能也属水到渠成。其二，实践中绝大多数法院审管办都配备有若干名法官员额，有能力承担再审职责。上述改革方案相当于重新回到审管办设立之前的运行模式，可操作性较强。其弊端在于：一是审监庭当前面临的案源不足、审判资源闲置、审监法官很难熟练掌握多审判领域业务技能等问题仍无法彻底解决。二是从名称上看，审管办就是一个负责审判管理事务的审判辅助部门而非审判业务部门，让其审理再审案件与机构名称不符。因此，更合理的方案似乎是撤销审管办，重回以前由审监庭负责审判流程管理和案件质量评查的模式。然而这相当于否定了2011年以来全国法院系统设立审管办这一改革举措的科学性，这恐怕是决策层不愿意面对的。三、撤销基层法院审监庭，再审案件由原审承办业务庭室审理有观点认为，当初决定在法院系统普遍设立审判监督庭的决策，其科学性和合理性是值得商榷的。审监庭在实际运行中也产生了两大方面的问题：一是前述提到的基层法院审监庭案源普遍不足、审判资源被严重闲置和浪费的问题。二是纵观改革开放以来法院系统业务庭室的分立，如经济审判庭、少年审判庭、知识产权庭、金融审判庭、环境资源审判庭等的成立，以及各审判庭内部关于劳动争议合议庭、道路交通事故合议庭、房地产纠纷合议庭等专业性合议庭的设立，无一不是通过更加精细的业务分工来保障法官术业有专攻，其目的就是利用专业细分来确保法官能够集中精力在某一审判领域进行“精耕细作”并有所建树，以确保裁判质量。上述专业化审判庭或合议庭的成立正是基于对法官精力有限性、法律适用规则的高度复杂性的承认和尊重。实践证明，审判领域的业务分工只有朝精细化方向发展才能提升审判质量和效率，则审判监督庭的设立恰恰违悖了上述趋势，其是法院系统改革开放以来唯一一个不是以精细化分工而是以大融合、“大杂烩”为理念成立的审判业务庭。司法实践中，一起再审案件，其首先是一起具体的民事、刑事或行政案件，其次才是一起再审案件。不同审判领域再审案件之间的最大公约数极小，其在审理程序上的相似性要远小于其在实体法律适用方面的差异性。由于审判监督庭对民事、刑事和行政再审案件均拥有专属管辖权，这无疑对审监法官的业务素质提出了极高要求，要求审监法官必须具有民商事、刑事、行政多业务部门的工作经历，且能熟练驾驭三大诉讼法和各种实体法。由于真正能够熟练掌握多个审判领域业务技能的审监法官在实践中较为稀缺，在遇到一些较为复杂、疑难或新类型案件时，法官们可能会因自身审判能力或者审判经验方面的不足而无法保障再审案件的审判质量。对于那些本身就很难吸引高学历、高素质的法律专业人才报考的偏远地区和经济欠发达地区法院的审监法官来讲，情况尤其如此。基于上述理由，笔者认为可以考虑再审案件仍然由原审业务庭室审理的改革模式，以确保案件质量。对于上述方案，有论者可能会认为，再审案件由原审判庭审理将难以有效解决“原审判庭有关人员先入为主和主观上有错故意不纠的问题”。对此，笔者认为，其一，在传统法院管理体制下，各审判业务庭庭长和主管院长由于拥有法律文书签发权而对案件处理结果享有很大程度的决定权。实践中容易产生先入为主和有错故意不纠观念的人员也主要是业务庭的庭长和主管院长。但是，十八届三中全会决定明确提出“让审理者裁判，由裁判者负责”。最高法院目前正在推进审判权运行机制改革，探索裁判文书签发权下放。可以预期的是，在不远的将来，法官的独立性将大大增强，院庭长将仅拥有行政管理权而不再拥有案件审核把关权。在这种制度安排下，发回重审案件和再审案件一律由原审业务庭室法官审理就具有合理性。其二，根据三大诉讼法，发回重审和再审均要求另行组成合议庭，既然发回重审案件可以由原审承办庭室处理，再审案件为何不可以？当然，在肯定上述改革方案合理性的同时，也应当客观地指出其不足之处：其一，该方案相当于从根本上否定了法院系统近二十年来设立审判监督庭的合理性，这是很多人，尤其是大多数审监法官无法接受的，实践操作中肯定会面临较大的改革阻力。其二，一些法院的原审业务庭室法官人数较少，不足以另行组成合议庭。其三，目前全国法院系统审判权运行机制改革仍处于试点阶段，大多数法院院长、庭长的法律文书签发权并未真正下放，在审判权运行机制改革取得实质性突破之前，“原审判庭有关人员先入为主和主观上有错故意不纠的问题”仍将不同程度存在。四、撤销基层法院审监庭，再审案件由原审法院审委会委员组成委员合议庭审理最高人民法院2013年12月下发的《关于审判权运行机制改革试点实施方案》第4条规定，“审判委员会委员除作为审判长主持合议庭的案件审理外，还可以与其他审判委员会委员组成三至七人的委员合议庭，审理重大、疑难、复杂的案件。审委会委员组成合议庭审理案件，按照合议庭审理案件的程序办理。”再审案件一般属于重大、疑难、复杂的案件。因此，撤销基层法院审监庭，由原审法院审委会委员组成委员合议庭办理再审和发回重审案件，既能够解决审监法官的案源不足和资源闲置问题，又有利于提高再审案件的质量。至于某个再审案件合议庭成员的具体组成，建议由院长指定。方案四是对方案三的进一步完善，其可以有效解决方案三可能面临的“一些法院的原审业务庭室法官人数较少，可能不足以另行组成合议庭的问题”和“原审判庭有关人员先入为主和主观上有错故意不纠的问题”。而且，由于审判委员会委员一般由院长、庭长担任，将所有再审案件和发回重审案件（可考虑进一步扩充至执行异议之诉、第三人撤销之诉、特别程序异议之诉）均交由审委会委员合议庭办理，可以改变当前院长、庭长普遍不办案或者只象征性地办简单案件的现象，充分发挥审委会解决疑难、复杂案件，指导审判实践的应有作用。当然，方案四在实践操作中也会面临一些争议，比如，部分再审案件在原审时可能就已经经过审判委员会讨论，此时若再由部分委员组成委员合议庭进行审判，是否违反回避制度，值得进一步探讨。五、撤销基层法院审监庭，中级人民法院指定本辖区内一至二家基层法院集中审理本辖区内再审案件此方案建议，中级人民法院指定本辖区内一至二家基层法院集中审理本辖区内再审案件，其他基层法院审监庭予以撤销。当事人申请再审一律向上一级法院提出，基层人民法院发现生效裁判确有错误的，提请上一级人民法院启动再审程序予以纠正。中级人民法院经审查决定再审的，指定集中再审管辖法院进定再审。此方案具有以下四点优势：一是可以有效缓解基层法院审监庭案源不足和资源闲置问题；二是可以统一本辖区内再审案件的裁判尺度，提升再审质量；三是实践中，相当多的再审案件当事人出于种种原因已然对原审法院整体失去信任，他们迫切希望原审法院能在再审中回避，另换一家法院来审理。此方案可以满足当事人这一诉求。四是实践中大多数基层法院要求再审案件一律提交审判委员会讨论才能定案，而部分再审案件在原审时可能就已经提交审判委员会讨论。从法理上讲，同一家法院审判委员会先后两次或多次对同一起案件行使决定权已然违反程序正义原则，因为一些审委会委员可能会在后次讨论中产生先入为主甚至主观上有错故意不纠的问题。而本方案可以彻底解决这一问题。当然，方案五也是有弊端的，主要表现在以下三点：其一，从案源角度考虑，由于一些中级法院辖区内再审案件总量偏少，即使仅仅保留两家甚至一家基层法院集中审理再审案件，仍然会面临案源不足问题。比如，前述Z市13家基层法院2014年审结的再审案件总量仅155件；包头市9家基层法院2013年审结的再审案件总量仅3件；青海省三级法院2011年仅审结再审案件141件，平均每个中级法院辖区（共8家中院）每年仅审结18件再审案件。其二，从可操作性角度考虑，由于再审案件普遍较为疑难、复杂且容易引发信访问题，因此届时估计大多数基层法院都会极力避免成为再审集中管辖法院。其三，再审案件集中管辖一定程度上会增加当事人的讼累，对那些地处偏远、交通不便的当事人来讲尤其如此。六、撤销基层法院审监庭，再审案件一律提级至中级人民法院审理基层法院不再审理再审案件。当事人申请再审一律向上一级法院即中级法院提出，基层人民法院发现生效裁判确有错误的，提请上一级人民法院启动再审程序予以纠正。方案六可以说是基层法院审监庭改革的终极解决方案，其具有方案五的所有优势，同时又可以有效避免方案五的一些弊端。一旦方案六得以实施，则保守估计可以分流约10000名基层法院审监庭干警（含审监法官和司法辅助人员）至其他审判业务庭，并每年至少处理50万起案件。当然，方案六也并不是完美无暇：其一，对相当多的中西部经济欠发达地区法院来讲，由于辖区再审案件数量较少，即使将基层法院再审案件上提一级审理，对中级法院审监庭来讲还是会面临不同程度的案源不足和审判资源闲置问题；其二，方案三中笔者指出的审判监督庭的一系列与生俱来的痼疾在中级法院审监庭仍将继续存在。其三，基层法院再审案件提级至中级法院管辖后可能会增加一些当事人的讼累。综合分析上述六种方案，笔者认为，方案四和方案六解决问题相对比较彻底，且其释放的改革红利要远远大于其改革成本，均为解决当前基层法院审监庭问题的较优方案。方案四和方案六比较的话，方案六又要更胜一筹，因为其解决问题更为彻底。结语最高人民法院2015年2月份下发的《关于全面深化人民法院改革的意见》提出，要根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。员额制改革顺利完成后，各级法院的法官数量都将有不同程度的减少，届时维持法院内部各审判业务部门法官之间办案数量和办案效率的均衡性，确保“好钢都用在刀刃上”，就会显得更为必要。从这个意义讲，解决目前基层法院审监庭普遍面临的审判资源闲置问题，应当尽快提上议事日程。????????（1）肖少珍：《基层法院审监庭宜审理五类案件》，载《人民法院报》2015年5月6日，第8版。??（2）海南高院课题组：《完善撤销之诉防止虚假诉讼——海南省高级法院关于第三人撤销之诉案件的调研报告》，载《人民法院报》2014年11月20日，第8版。
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