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为此，中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》（２００８年２月２７日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过）强调：“政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。深化行政管理体制改革势在必行。” （二）后呈笼统或模糊集中 党的“十八大”以来，各地均加强了行政执法权相对集中试点改革的力度和速度，在行政许可和行政处罚权方面更进一步集中。但一些地方却呈现出笼统集中的又一个极端，主要表现在不同行政执法权高度集中。 目前，一些试点地区几乎将现有行政执法权集中到两个行政机构，行政处罚权集中到原城市管理综合行政执法机构，行政许可、登记则集中到原政务服务中心，新设立为行政审批局，日常的行政监管权则较为模糊。由于现行法律特别是行政机关自行设定赋予的权力事项太多（实际上绝大多数都已经没有存在的必要性）势必导致新的执法机构的臃肿。一些行政执法事项的不相容或者专业技术不同，也可能引起新执法机构的矛盾或执法效能。例如：卫生执法与违法建设执法，交通运输执法与文化执法，市场监管与农林水力执法等，差异性过大，很难有效整合集中在一起。 （三）尚需进一步集中与整合 1、行政监管权没有相应集中下沉 行政执法权并仅仅是指行政处罚权，法律法规及规章赋予基层政府及其职能部门的6600余个行政权力事项基本都是行政执法权。从执法不同阶段或领域来分，主要有行政许可、登记（备案），日常行政监管、行政处罚和行政强制（措施）三大业务类型（税务等行政征收除外）。行政许可与日常监管、处罚强制相分离，有利于解决只审批不监管，或者重审批轻监管的问题。集中行政许可还有利于合并许可事项，解决多头审核多层审批，减轻公民办事负担和成本，提高行政机关服务效能。不过还需要对原来分散的许可或登记事项进一步予以整合。还要处理好行政许可、登记的相关数据和信息，如何与执法监管部门和行政处罚部门的数据和信息如何衔接共享等问题。 关键的重点，在于日常的行政监管和调查处罚权如何设置与改革。是完全合在一起导致权力过度集中，还是相对分离，形成行政权力的相对制约与监督，当然后者更有利于行政权力的有效运行。从现实情况来看，例如比较突出的违法建设问题，由于行政许可、日常行政监管和行政处罚权均被法律法规授予了县级以上的一个或几个职能部门，街道和乡镇没有执法权，而职能部门已经逐步“演变”为机关式办事机构。形成了所谓“看得见无权管，有权管看不见”的“盲管”尴尬现状。一些基层地方当前的改革没有统筹考虑行政许可权、行政监管权和行政处罚权的相互制约问题，改革效果折扣较大。 2、一些行政执法权权仍需集中整合 本轮行政执法权相对集中改革效率和力度均超过之前的城市管理综合执法改革，但仍然有一些应该集中却没有集中的行政执法权需要进一步集中和整合。例如：对机动车辆的执法监督管理。登记、年审、安全监管由公安机关负责，运输监管由交通部门负责，机动车引起的污染监管由环保、公安部门负责。货运引起的扬尘问题，在建筑工地内由建设部门和属地乡镇、街道负责，出工地大门后则由公安和城管及属地镇、街道负责，如此交叉、重叠的职能体系，最终还是没有能够有效管住一颗微小的“尘埃”。又如：安全问题。消防、危化品安全等由消防（武警）、公安和属地乡镇、街道负责，建设施工安全由规建和属地乡镇、街道负责，学校安全由教育和属地乡镇、街道负责，医院安全由卫計和属地镇街负责，养老院由民政和属地乡镇、街道负责，企业安全由安监部门和属地镇街负责，等等，一样的交错复杂同样的结果。值得注意是，乡镇和街道的责任各项业务基本都有。 三、几点建议 在改革实施过程中，应根据具体情况统筹考虑，分布实施。可以针对行政执法监管的性质，执法的环境，本地人力财力等具体情况予以统筹考虑，综合设计，先易后难分步实施。 （一）统筹规范行政许可、日常监管、行政处罚权的集中与分执 我国基层行政执法权力与职责主要可分为行政许可（包括登记和备案）、日常行政监管、行政处罚权与行政强制权三大类（本文不涉及行政征收、行政征用、行政给付、行政收费、行政奖励等行政权力）。目前的改革中，比较明确的是行政许可和行政处罚（行政强制），日常的行政监管职责比较模糊，容易被忽视或者回避。从基层行政执法实践来讲，一些职能部门一般比较注重事前的行政许可，对于日常监管和行政处罚则比较弱视，特别是对日常监管职能弱化情况更为突出。 1、 行政许可权集中与整合 为便于统一管理，有利于精简许可事项，减轻群众办事成本，杜绝推诿扯皮，以权谋私的等损害群众利益行为发生，行政许可权可以集中到一个行政机构统一行使。可以在一些乡镇和街道（以自己名义）设立办理点，以方便公民办事。 2、行政处罚及强制权集中与“下沉” 行政处罚和强制权及机构人员集中整合后，应当根据具体情况下沉一部分到乡镇、街道，与乡镇、街道原有的巡查、监管辅助力量形成合力。如不下沉到乡镇或街道，则又会像以前一样形成“看得见无权管，有权管看不见”的行政执法“盲管”现状，而且可能造成更为集中的盲管或权力腐败。因此，可以将部分综合行政执处罚权和执法力量下沉到乡镇或街道，及时查处行政违法行为。例如：综合行政执法局在一些乡镇或街道设立片区执法中队，以加强执法的效率，必要时，还可以直接下放到乡镇或街道。 3、日常行政监管权集中与“下放” |
