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枫桥夜泊 近来，我国各级政府为鼓励和扶持特定行业的发展，通常会制定一些产业政策对有关经济实体予以财政补助，项目繁多，形式多样，但随之侵财犯罪也多所发生，如果政府补助发给了不该发的企业，将导致产业政策的失败，造成国家财政浪费。本文仅系借一个典型案例从刑事犯罪角度简要进行分析，将多重行政行为纳入刑事判断的架构，希图厘清罪与非罪、此罪与彼罪之界限，旨在抛砖引玉，希求大方之家指教之。 一、一个案例 2016年初，A市政府（地级市）为扶持本地蓝莓种植特色农业项目，研究出台了一揽子货币资金补助政策。A市政府设立市级补助资金，列入市财政预算范围，由市农业局负责实施，决定由所属各县（市）农业局统一受理、审核并上报，市农业局审批后由市财政局转各县市财政局发放。各县（市）必须按照资金减半的标准设立县级补助资金，列入各县（市）财政预算范围，由各县市农业局统一受理、审核，报本级政府审批后，由县财政予以发放。5月份，该市B县永盛蓝莓种植有限公司（私营企业）董事长甲想申请补助资金以扩大公司经营规模，但碍于申报条件不够，即伪造申报材料向B县农业局申请县级补助资金75万元，市级补助资金150万元。同时，交给该县农业局经办人员乙3万元请求多予关照，乙表示其仅系经办，局长丙才有权决定。甲遂又送给丙10万元多予关照，丙予以收受，但表示县级补助资金尚须分管县长丁审批，市级补助资金亦须市农业局农业科科长戊和局长己某审批。8月份，该资金申请项目分别报县政府和市农业局审批，甲遂分别又送给丁、戊、己15万元、10万元、15万元，三人均予以收受。10月份，该申报项目分别经审批列入B县县级补助资金项目，同时列入市级补助资金项目。2016年底，市级补助资金150万元转到县财政局，为尽快获得资金，甲又送给县财政局局长庚10万元。2017年初，申报补助资金共计225万元拨付到永盛蓝莓种植有限公司。 二、政府补助之关联行政行为功能分析 政府补助，按照《企业会计准则第16号—政府补助》之规定，是指企业从政府无偿取得货币性资产或非货币性资产，但不包括政府作为企业所有者投入的资本。政府补助之发放不是为了申请人的利益，而是为了公共利益。企业将补助用于特定的行为，是为了实现特定的产业政策目的。政府补助的发放，一般经两个阶段，第一个阶段是作出一般的补助决定，即政府或者主管部门经政府授权研究制定政策意见，规定发放补助的条件、申请人的范围、政策目的、申请程序、审批权限及程序等，系属抽象行政行为。第二个阶段系根据一般的补助决定作出具体的补助行为，申请人申请后，一般将经过下级主管部门审核上报、上级主管部门审批、财政部门发放补助等三个过程，系属依申请行政行为。下级主管部门负责审核与转报，上级主管部门负责审批，财政部门负责发放补贴，该三者中居于核心地位的是上级主管部门，享有政府补助发放之决策权。而下级主管部门虽可否决申请人之补助申请，却非享有政府补助发放之决策权；财政部门虽现实占有补助，行使国库管理国有资金之职能，但不享有发放之决策权，二者均是根据行政授权或者分工，行使协助性、从属性的职能，下级主管部门协助政府补助项目的申报，财政部门协助政府补助资金的落实。 三、当事各方之犯罪构成分析 该当案例系以甲之骗领政府补助为主线而成，分析亦沿此主线而展开。关于政府补助之骗领，德国刑法典规定了补助金诈骗罪，作为该法典263条之特别条款，且只要在补助金程序中实施了欺骗行为（轻率地实施即可），不管对方是否产生认识错误，也不管对方是否作出交付补助金的决定，更不管对方是否交付了补助金，都成立补助金诈骗罪既遂（抽象的危险犯）。日本刑法未有规定，但判例及通说观点认为构成诈骗罪。台湾地区刑法未有规定，亦系将其纳入诈骗罪规制当中。但既然不能像德国刑法有明文之规定，如将其纳入诈骗罪规制，则须判断骗取政府补助是否该当诈骗罪之犯罪构成。《刑法》第二百六十六条，以简明罪状的形式对诈骗罪予以规定，诈骗罪客观不法构成要件即使用欺骗方法骗取数额较大的公私财物，即（既遂）须满足欺诈行为—对方产生认识错误—基于认识错误处分财产—行为人或者第三人取得财产—被害人遭受财产损失。该当案例中，行为人之实施欺诈行为，被害人即国家，均不难认定，难在三点，即对方、处分及第三人之认定，不仅影响甲之犯罪形态，且于其他当事方之定罪关系尤大，兹论述之。 （一）关于对方。实与处分系一体之两面，对方须因陷入认识错误而处分财产，对方须有处分权限，纵观政府补助发放之整个过程，该当诈骗罪构成要件之有处分权限的对方只能是掌握政府补助发放决策权的上级主管部门的丁、戊、己，而下级主管部门的乙、丙，虽有审核和上报等职责，但既无对政府补助之处分权限，则并不属于对方之范畴，在刑事法律判断上可认系对方之协助者。 1、下级主管部门之乙、丙犯罪之分析。 （1）知甲造假。国家工作人员所实施的为他人谋取利益的行为构成犯罪时，除刑法有特定规定的以外，应当认定为数罪，实行并罚。《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》第三条规定“国家机关工作人员实施渎职犯罪并收受贿赂，同时构成受贿罪的，除刑法另有规定外，以渎职罪和受贿罪数罪并罚”，系法定数罪并罚。乙、丙之行为构成受贿罪和滥用职权罪，实行并罚无疑。乙、丙故意违背职责上报明知不符合申报标准的项目，帮助骗取政府补助资金，可以构成诈骗罪之共犯行为，且根据其所起之作用，可认系主犯。受贿罪“为他人谋取利益”最低要求是许诺即可，诈骗之帮助行为亦系超出受贿罪之构成要件之范畴，所以又构成诈骗罪。但对于滥用职权和诈骗，德国刑法系将滥用公务员职权和地位的，作为情节特别严重在补助金诈骗罪内予以综合评价，适用较重法定刑；我国刑法未有明文，可适用一行为触犯两罪名之想象竞合犯处理规则，从一重即仅诈骗罪即可，对滥用职权行为亦已刑事评价。所以，乙、丙二者宜认定为受贿罪和诈骗罪，数罪并罚。 值得特别提出的是，甲是否可以构成滥用职权之共犯，我认为不能排除，但不能成为正犯，只能是共犯，例如甲教唆乙故意违背职责上报不符合申报标准的项目，骗取上级主管部门的补助资金，可以构成滥用职权罪。但在实践当中，是否有如此显明的滥用职权的共同故意和行为，须有充分证据证明，否则即不能予以认定。滥用职权与诈骗系属两个犯罪行为，该当诈骗罪与滥用职权罪，数罪并罚。 |
