|
国家所有权是一种财产权，而国家是由全体公民组成的，那么全体公民对于国有财产就拥有经济成员权，而不仅仅是国有资产使用权。这种经济成员权的行使方式可以根据其特性进行开发和利用。 在2016年11月27日发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中，中共中央和国务院不但明确肯定了“有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础”，而且要求有关部门抓紧“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”。 如何续期是一个根本议题如何研究并解决“住宅建设用地到期后续期”问题，进而“形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”？2016年12月23日，国土部在与住建部会商之后，提出了一个过渡性解决办法，即“业主不需要提出续期申请，不需要缴费，可正常办理交易和登记手续”。这个办法有进展，但此一问题在法律上如何最终解决，依然悬而未决。 我认为，这一问题，不宜笼统地回答或一刀切式地解决，而要根据不同的情况进行分类处理，并形成系统的解决方案。这一系统解决方案，不仅要考虑国有建设用地使用权的续期问题，而且需要注意其与农村宅基地制度改革之间的关联性；不仅需要考虑经济影响和国有资产保值增值，而且需要考虑公民在改革过程中的获得感；不仅需要考虑民法技术层面的完善，而且需要上升到宪法层面进行分析。 关于土地的所有权问题，中国现行宪法在第10条1、2款做了集中规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。关于土地的使用权问题，宪法第10条第4款则规定“土地的使用权可以依照法律的规定进行转让”。 很多人认为，既然土地是国家所有的，而国家有偿转让的只是有期限的土地使用权，而不是所有权，因此依据一般的法理和常识，不能无偿续期，否则就会造成“国有资产流失”和国家所有权的虚化。 这种看法有一定的道理，但并不全面。不过，其片面之处主要不在于立场利益方面，而在于仅仅看到了“国有土地属于国家所有”，却没有看到现行宪法第9条还有关于“国家所有，即全民所有”的规定。根据宪法的这一规定，国家所拥有的土地所有权实际上就是全民拥有的土地所有权。换句话说，国家是通过全体公民信托或委托来“代持”国有土地的。 在这种情况下，如果不加区分地要求全体公民在国有建设用地使用权期限届满后，再次向国家购买这项权利，那就会出现“全民向全民自身购买这项权利”的悖论，而且会将“全民所有”蜕变成为一个“虚幻的宣示”。但如果不加区分地全部“自动无偿续期”，则不但会造成公民内部的不平等，而且会让“国家所有”变成一个“空洞的口号”。 分类统筹：较为合理的解决方案那么，如何在国有建设用地使用权领域全面完整地落实“国家所有，即全民所有”的这一要求？我曾经提出如下方案，“住宅之下的一定面积（比如50m2／人或60m2／人的面积）的国有土地使用权应自动无偿续期一次，期限以70年为宜。”此观点发表后，有专家认为，这种方案在理论上具有一定的自洽性，但在实践操作层面，可能会让国有土地的登记、交易和金融抵押等工作变得异常复杂，并会带来一些不必要的交易成本和交易风险。 我接受这种批评意见，并希望借此提出一个既符合宪法要求，又具有一定操作性的2.0版解决方案。 这种方案认为，其一，无论是国有建设用地使用权为20年、30年、50年抑或70年的住宅，期限届满之后，属于公民生存保障范围内的（比如50m2／人或60m2／人）国有建设用地使用权，应自动无偿永久续期；其二，生存保障范围之外的国有建设用地使用权部分，则可以根据不同的面积设定不同的自动续期收费标准。就像目前房地产交易中所收取的契税那样，90m2及以下的住宅，按照房屋价格的1%收取；90m2以上的住宅，则按照房屋价格的1.5%-2%收取；其三，自动续期的期限应统一规定为70年／次。每次续期之时，对生存保障范围之外的国有建设用地使用权，收取建设用地使用权费用（澳门特区将其称为“土地利用权价金”），然后与生存保障范围之内的国有建设用地使用权，一并进行登记和续期，并予以公示。 之所以做这样的修正和完善，主要考虑到以下几个方面的因素。 首先，国家所有权是一种财产权，而国家是由全体公民组成的，那么全体公民对于国有财产就拥有经济成员权，而不仅仅是国有资产使用权。这种经济成员权的行使方式可以根据其特性进行开发和利用。 比如，国家所有的矿产、水流、森林、滩涂和国有企业等财产，由于无法直接分配到每个公民的名下进行开发和利用，因此全民可以通过分享相关财产收益的方式来行使国家所有权。但对于国有土地来说，作为“全体公民”组成部分的个体公民，并非只能分享国有土地收益，而是完全有能力也有必要，通过直接占有、使用、收益和处分等方式来行使国有土地所有权。 其次，这种经济成员权的行使应当是有限度的，即应当限制在公民生存和保障的范围之内，比如每个公民想要过上能够维持尊严的基本生活，只需要一定面积的居住空间（比如50m2／人或60m2／人，具体的面积可以进一步讨论和测算）。如果占据过多土地和空间的话，那就超出了基本的生活需求，变成了一个资产投资问题。 因此，“自动无偿续期”只应当针对满足公民基本生活需求的土地使用权。超出基本生活需求的部分，需要“自动有偿续期”，然后将这些有偿出让所得的收入纳入公共积累，并用于其他公共产品或公共服务领域。 最后，我国的农村地区目前也正在进行宅基地制度改革。如果将这一改革与国有土地建设用地使用权的续期问题统筹考虑，那么对于生存保障范围之内的存量宅基地使用权，也应当采用“经济成员权”理论进行无偿续期。超出生存保障范围之外的存量宅基地使用权以及新增宅基地，则可以要求农村居民向集体经济组织缴纳土地使用权费用。当然，因为生产、生活方式以及土地制度的发展路径不同，对于集体土地上的“生存保障范围之内的存量宅基地使用权”的面积认定，应当与国有土地有所区别，比如可以规定100m2／人。 |
