|
1.涉诉协议虽被确认无效，但是否应予国家赔偿，还应结合原告因被确认无效的协议导致的损失予以确定。 2.适用信赖利益保护原则要求所涉及的两个行政行为均是合法的。如因行政协议违反法律的强制性规定被确认违法或无效的，不适用信赖利益保护原则。 【索引词】 行政赔偿 行政协议 信赖利益 案情 原告陈德。 原告李松。 原告李涛。 被告重庆市北碚区静观镇人民政府。 2013年9月，因建设渝广高速公路，重庆市北碚区人民政府发布征地公告征收部分集体土地，陈德、李松、李涛位于北碚区静观镇大石村六社的房屋所在土地在征地范围内。2013年10月9日，静观镇政府给陈德户出具了一份承诺书：“1.承诺陈德在各类证明齐备的前提下，享受30平方米的安置房货币补贴。2.承诺李松及其配偶、未成年子女在各类证明齐备的情况下享受75平方米的安置房或货币补贴。3.承诺李涛及其配偶、未成年子女在各类证明齐备的情况下享受60平方米的安置房或货币补贴。以上1-3项均按北碚府发〔2008〕89号文件第二十五条的规定出具相关证明，享受安置房时应以建安造价的50%进行优惠购买。4.北碚区新的征地实施办法到达后，按文件规定进行补齐。”随后，陈德、李松、李涛将被征房屋交予静观镇政府拆迁。从2015年4月起，陈德、李松、李涛多次以口头及书面方式催促静观镇政府履行承诺，但静观镇政府以其未按承诺约定出具“完备的相关证明”为由拒绝履行承诺义务。 另查明，陈德、李松、李涛为城镇人员，陈德以政策可申请按建安造价的50%购买30平方米的住房。李松、李涛按政策可申请按建安造价的50%各购买15平方米的住房。2013年10月29日、2014年10月28日，陈德到静观镇拆迁办签字领取了房屋补偿费、搬家补助费、搬迁奖励费等各种补偿费用170 259.5元。 原告陈德、李松、李涛诉称，因被告迟迟未按承诺履行义务，原告于2015年7月27日向北碚区人民法院起诉要求确认被告2013年10月9日向申请人出具的《承诺书》无效。北碚法院于2015年11月13日作出行政判决，支持原告的诉讼请求。原告基于对被告的行政信赖主动搬迁，被告也应基于行政信赖履行行政承诺。因此，请求人民法院判决被告赔偿人民币105平方米×3550元/平方米=372 750元。 【审判】 法院生效裁判认为：本案中，静观镇政府举示的《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇长沟社五社十社等3个镇14个村55个社及复兴镇镇集体部分集体土地的公告》、《重庆市北碚区人民政府关于印发北碚区贯彻<重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知>的实施办法的通知》、《重庆市北碚区人民政府办公室关于征地补偿安置实施工作中有关问题的通知》、《重庆市北碚区国土资源管理分局关于重庆渝北至四川广安高速公路重庆段复兴至静观道路防护绿化工程征收复兴镇长沟村五社十社等3个镇14个村55个社及复兴镇镇集体部分集体土地补偿安置方案的公告》、《承诺书》、陈德户口复印件、李松户口复印件、李涛户口证明、江北县农村房屋产权证复印件、李隆飞死亡及火化证明复印件、相关征地补偿费用发放表及陈德、李松、李涛举示的《承诺书》、（2015）碚法行初字第00097号《行政判决书》、北碚国土资征补公〔2013〕20号文件及附件等证据，能够证明陈德、李松、李涛的房屋所占土地已被重庆市人民政府批复征收，住房安置事宜应与征地主管部门协商解决。涉诉《承诺书》虽然被确认无效，但陈德、李松、李涛举示的证据不能证明其因此受到损失的事实，故其请求行政赔偿缺乏事实依据和法律依据，判决驳回原告诉讼请求。 【评析】 农村土地征收一般由各镇人民政府具体实施，大多均以镇政府名义签订。实践中多呈现行政相对人反悔拒不履行征地补偿协议而发生纠纷，而本案却属于相对人要求行政机关履行行政协议不能而起诉行政赔偿的案件。如何认识镇一级人民政府签订行政协议的行为？协议被确认无效后，是否存在行政相对人信赖利益保护的问题？ 一、涉案协议属于行政协议，该协议被确认无效后，根据合同法等相关规定作出处理。 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，属于行政诉讼法第十二条第十一项规定的行政协议。”本案中静观镇政府为征收该镇部分土地对陈德、李松、李涛作出的《承诺书》属行政协议。 1.人民法院审查行政协议，首先应审查判断该协议的效力。 人民法院审理行政协议案件，都隐含着一个对行政协议效力的判断。 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”该条规定明确在审查被诉行政行为是否合法时，应当优先适用行政法律规范，在行政法律规范没有明确规定时，可以适用不违反行政法律规范强制性规定的民事法律规范。 当事人双方主体适格是行政协议合法有效的重要基础。根据职权法定和越权无效的原则，行政主体只能在其权限范围内订立行政协议，不得超越权限范围。然而，“行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院依法判决确认无效”，其中的行政行为主要是指行政主体单方面作出的直接产生法律效果的行政决定行为，很难适用于双方的行政合同行为。 设立越权无效原则的目的是防止公权滥用，超越职权侵害相对人利益，对行政机关作出的单方行政行为采用越权无效原则是符合限制公权目的的，而行政协议兼具公、私法性质，其实施并不必然是公权对私权的剥夺和限制，存在相对人获得利益的情形，对载明相对人意思表示的行政协议这种双方行政行为采用行政机关越权无效，则可能伤害到相对人的利益。 一般情况下，为了维护公共利益，法院应尽可能使行政协议得到继续履行。台湾地区“行政程序法”第149条规定，“行政契约，本法未规定者，准用民法相关之规定。”第141条规定“行政契约准用民法规定之结果为效果者，无效。”这时，可参照民事权利能力理论，对行政机关在签订行政协议时未经批准或授权的行为，参照合同法关于无代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同的规定对行政协议效力进行判断。 在与本案相关联的陈德、李松、李涛与被告静观镇政府确认行政协议无效案中，生效判决秉着越权无效原则支持了原告的诉讼请求，但该案更好的做法是根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定向原告释明是否变更被告为国土，并将静观镇政府作为本案第三人，通过国土部门的意思表示判断涉案协议的效力，从而裁判与该行政协议有关的变更、解除、违约、履行等问题。 如果经释明，原告拒绝变更被告的，宜以被告主体不适格为由裁定驳回起诉。 2.原告可否直接起诉要求履行协议 |
