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《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议等协议的属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于<适用中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容。被诉《承诺书》签订于2013年10月9日，原告于2015年7月27日起诉要求确认该《承诺书》无效。而后，一审法院于2015年10月9日作出确认无效判决，原告遂于2016年1月27日向本院提起行政赔偿诉讼，这是一种路径。事实上，按照新行政诉讼法相关规定，原告可以直接起诉适格的被告未按照约定履行协议违法，要求被告继续履行协议。 3.对于行政协议被确认无效的赔偿问题 行政协议案件中的行政赔偿，不同于普通的行政赔偿。人民法院首先应当按照行政协议中合法有效的约定，判决行政机关承担相应的行政赔偿责任；没有约定的，按照行政法律规范规定判决行政机关承担行政赔偿责任；行政法律规范亦未规定的，可以适用民事法律规范判决行政机关承担相应的行政赔偿责任。 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款规定，“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”涉诉协议虽被确认无效，但是否应予国家赔偿，还应结合原告因被确认无效的协议导致的损失予以确定。原告房屋所占土地已被重庆市人民政府批复征收，在被拆除房屋所占土地上恢复房屋原状已不可能。该承诺书被确认无效后，征地主管部门应重新查明情况与三原告就住房安置事宜进行协商及达成协议，在此之前，原告提起本案赔偿诉讼缺乏事实依据，其要求被告静观镇政府赔偿损失的主张不予支持。 二、本案是否适用信赖利益保护？ 关于原告提出的基于其对政府的信赖从而签订涉诉协议，现协议无法履行，故而给原告造成损失。信赖利益（Reliance interest Protection）保护原则是指当个人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益（即信赖利益的存续保护），或者如果撤销必须补偿其信赖损失（即信赖利益的财产保护）。存续保护方式适用的条件是，通过比较相对人信赖利益和相冲突的公共利益的大小，在信赖利益显然大于公共利益时，就不得将授益性行政行为撤销或者废止。由于需要在存续保护与“公共利益优先保护”中作出取舍，实践中对此限制十分严格，因而通常采取财产保护的方式。信赖利益的财产保护通常包括两个行为，前一个行为导致相对人对行政行为的信赖，且相对人在主观上应是善意的；后一个行为对相对人信赖利益产生侵害，但是这种侵害在形式上是合法的。因此，通常用“补偿”而非“赔偿”说明信赖利益保护的财产保护。 一般来说，适用信赖利益保护原则要求所涉及的两个行政行为均是合法的。但是，“法律的生命在于实践而不在于逻辑。”实践中出现了对于前一行为程序违法而相对人本身无过错的情况下，依然要适用信赖利益保护原则的案例。在安徽吉诺投资发展有限公司诉潜山县国土资源局履行法定职责纠纷案 中，原告安徽吉诺投资发展有限公司依照规定的程序参与竞买并签署了《成交确认书》，但被告安徽省潜山县国土资源局以挂牌程序不完善、地价过低、已退回竞买保证金即视为放弃等理由不与原告签订《成交确认书》，导致土地一直未交付。一审法院认为，被告发布挂牌公告在前，违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中对起始地价应进行土地估价和集体决策的程序，故原告要求被告履行程序违法的行政行为，法院不予支持，判决驳回原告的诉讼请求。二审法院指出，国土局认为挂牌程序不完善和地价过低等等，责任并不在吉诺公司。因此，在不损害第三人和公共利益的前提下，被告不能以行政行为违反法定程序为由请求法院认定自己作出的行政行为无效，剥夺给予原告的合法利益，此举违反信赖保护原则。“如果程序违法行为产生了有利于相对人的后果，而且不损害国家、社会和其他人利益的情况下，法院是应当维持的”。 本案中，涉诉《承诺书》承诺李松及其配偶、未成年子女在各类证明齐备的情况下享受75平方米的安置房或货币补贴；承诺李涛及其配偶、未成年子女在各类证明齐备的情况下享受60平方米的安置房或货币补贴。即《承诺书》是附条件的，该条件便是“各类证明齐备”，条件不成就，则无法兑现。由于《承诺书》所附的条件无法成就，故而原告基于被告未履行协议从而造成其损失的主张不能成立。本案也不涉及信赖利益保护的适用问题。虽则如此，静观镇政府明知原告不符合享受165平方米的安置房或货币补贴政策，为了加快该片区的征地工作进度，仍然与原告签订该承诺，从而使原告陷入“重大误解”。镇政府在签订该协议时就没想按协议履行，因为明知原告“各类证明”并不齐备；原告在签协议时，以为“各类证明已齐备”，镇政府实乃做出了让步，从而发生本案争议。由于该“重大误解”对原告有利，故而原告未起诉要求撤销该行政协议。作为行政机关，公文行文力求简洁明确避免歧义是最基本要求，不与相对人坦诚相待、“耍小聪明”是万万不可取的，必须纠正，否则上行下效，要么投机取巧日盛，要么人人自危渐窘，与政府更多地承担起为社会提供公共服务、谋求社会公共福祉的转型理念相悖。 |
