执行警务化，真能破解“执行难”吗？

转载研究执行警务化，真能破解“执行难”吗？法影斑斓作者 | 王圣杰（浙江台州中院执行庭副庭长）执行警务化改革，没有员额制和审判权运行机制改革那样引人关注，只是去年底一阵执行局人员全编制转法警的风传，引起了一些反响。个人认为，在这轮以职业化为标识的司法改革中，审判与执行——作为当前的司法核心业务，都需要依据各自的权能性质与运行规律进行专业化改造。所以，在审执分离基础上推进执行警务化改革是这次司法改革的内在要求。但对于执行警务化的理解不能望文生义，警务化应该是指构建与执行工作相适应的人员序列结构、强化层级管理模式，突出执行强制性和警务保障，最终提升执行的专业化水平，而非将执行在形式上打造成类似警察的强制队伍。正如周强院长在全国审执分离体制改革试点工作经验交流会议中指出：要坚持执行权的司法属性，突出专业性，合理配置执行权。而对于具体怎么改，特别是对序列配置、管理架构、执行模式等核心问题，目前还缺乏统一的认识和明确的规划。所以在此对这几个问题谈一些自己的想法。一、关于设定合理的执行序列本次改革的基调就是建立明晰的司法人员分类管理体系，以序列管理来推动司法职业化，执行的专业化改造同样需要以设定合理的执行序列为基础。我国现阶段法律对执行人员的设定只有——执行员。《法院组织法》第四十一条规定“地方各级人民法院设执行员”，办理各类执行事项；《民事诉讼法》第二百二十八条规定“执行工作由执行员进行”；《法官法》第五十二条规定“对执行员参照本法有关规定进行管理”。前期的法律规定有意将执行员设定为专司执行并独立于法官的单独序列，但因为对具体的任职条件、入职程序以及职权行使等均未明确，造成实践中序列混同非常普遍，法官、法官助理、法警能在保留原有身份的情况下出任执行员，执行员入职法官或其他岗位也与审判人员没有差异。对“执行员”也定位模糊，《法官法》中规定参照“法官”管理，加上实践中审判员与执行员身份多有重叠，导致不少人都认为执行员就是执行法官，也属于法官序列。再者对“执行员”权能设定不清，按照上述法律规定，执行员具有完整执行权能，包括执行审查权和执行实施权，只是在最高院《关于执行工作的若干问题规定》第5条中规定“执行程序中重大事项的办理，由三名以上执行员讨论，报经院长批准”，在没有基本任职条件规定的情况下，给执行员设定如此大的权限有欠稳妥。而最高院在之后的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》中对执行人员的权能有所调整：执行实施权由执行员或法官行使，执行审查权由法官行使。但同样没有对执行人员的序列问题做出明确规定。可以说，序列不清、权责不明是导致执行混乱、管理无序的一大内因。要理顺执行工作，应当根据执行权运行模式并结合本次司改的序列分类，重新设定执行人员的序列。目前多地在执行改革中，对执行人员的序列设定做了不少探索，如上海法院直接以法官、法官助理、法警编制执行队伍，成都法院则设定了执行法官、执行官、司法执行官、执行员等。上海法院直接以审判序列套转到执行，没有单设执行员，这样虽然有利于序列统一，对执行人员的轮岗晋升比较方便，但无法突出对执行专业化的改造。若以审判员的身份从事执行事务，签署、出具执行裁定（决定）文书，既无法显示执行程序的独立性和专业性，也与审执分离的初衷不符。而且除了法官之外，如果仅以法官助理、法警的身份从事执行，也很难凸显执行职务的特殊性。成都法院设定执行法官行使执行审查权，司法执行员行使执行实施权，执行员与书记员为司法辅助人员，这样的设置虽然显示了执行专业性，但其职能设定欠周详，而且序列与现有序列分类衔接不畅。如果执行法官仅行使执行审查权，不负责执行实施事务的指挥与主导，其职能范围就相当于执行裁决庭的审判员，在执行裁决庭单立接近实施的情况下，另设执行法官一职意义不大。而司法执行员，拥有执行实施权能，能够对重大执行事务做出决断，且不与执行员、书记员同属司法辅助人员，那其序列归于哪类？之前看到几位学者和法官介绍域外执行模式的文章，在法官主导执行的国家和地区（主要是大陆法系国家），大多将执行人员设为：法官、执行员、书记员（具体称谓和对应职能有异），且在职能设定上多由法官负责执行中的审查、裁决事项并指令辅助人员完成具体实施行为，而执行员、书记员负责完成法官指示的实施行为以及执行中的事务性工作，一般执行员与书记员的职能分别在于执行员负责具体实施，书记员负责内务和法律性的辅助工作。如台湾地区的《强制执行法》即规定：民事执行处置法官、书记官及执达员，办理执行事务。强制执行事件，由法官命书记官督同执达员办理之。在法官主导执行的模式下，法官不可能也没必要在具体实施中费力过多，而这些事务也需要相当的专业性，所以设置一个专职的序列——执行员，也是这些国家的常规做法。近日周强院长明确指出执行改革要构建以执行法官主导下的团队化执行模式。个人认为我们的执行序列可以借鉴台湾模式，在执行局设置执行法官、执行员、法警、书记员。执行法官由员额法官担任，拥有全部执行权能，并主要负责执行事务中涉及追加变更被执行人、重大财产限制和处置、重大人身权利限制、司法惩戒、执行分配、中止终结等重要事项及签发执行裁定（决定）；执行员由具有一定法律基础和执行工作经验的法官助理及法警担任，由院长任命，能够承办执行案件，负责信息查询、普通财产的限制和处置、以及完成法官授权或指示的执行实施事务；没有入职执行员的法警从事执行辅助以及安全保障事务；没有入职执行员的法官助理担任书记员，负责内务性事项和其他辅助事项。这样在序列和职能上形成以执行法官为核心，以执行员为办案主力，法警与书记员强化辅助的内部结构。特别是以执行员为连接点，通过确定执行员的定位、权能以及入职资格，畅通执行局内部各序列间的轮转和晋升渠道，优秀的法官助理、法警可以升任为执行员，并通过将执行办案量计入司法业绩考核，使执行员在入额遴选、序列晋升、岗位轮换上不会受到限制，就能在推动审执分离及执行警务化管理的同时保证执行队伍的正常流动，有利于执行的长期稳定发展。另外考虑执行人案矛盾已经十分突出，应该在政法干警编制之外增加司法雇员以弥补执行人力空缺。二、关于设定合理的执行编制未来要推行执行警务化改造，构建以法官为核心的执行团队结构，需要在序列划分的基础上创设具有可操作性的人员配置方法。特别是在“执行保留适当法官员额，具体比例各院自行把握”的情况下，各院以何为参照设定适当比例；以及在加强执行警务保障的要求下，该配置多少比例的法警，这些问题值得思考。（一）如何测算执行法官的员额比例执行与审判在权能性质与运作方式上不同，审判工作从立案到结案，基本由法官完成，所以可以按照案件量再结合各类案件的权重比来测算员额配置。执行则包含了裁决性事务和实施性事务，设计中虽由法官主导完成，但实施事务构成了执行工作量的主要部分，并且这些事务并非法官的专属业务，可以由助理、法警完成，而体现法官专属业务的工作，如制作签发裁定、决定书，处置重点复杂情况等，其工作量在个案中差异明显，且难以通过数据体现其难易程度和作用大小，所以无法用结案量或者以签发的裁定、决定书的数量来确定法官的工作量。而且以当前的人案矛盾，执行法官除了个别岗位外，基本都在一线承办案件，导致计算员额时需要考虑更多因素。个人认为，可以换一个思路，不从个人办案量出发，而是考虑一个法官主导一个执行团队的模式下，多少案件数会让法官的业务量达到饱和，可以根据近几年本地区的执行情况先设定初步的标准，再由各地根据本院实际进行适当调整。以本人所在的T市为例，9个基层院2015年全年收案数最高为7288件，最少为2600件， 2015年全市人均结案数为203.06件，别除部分非办案人员，多数法院实际人均结案量已超过300件（有2个法院超过400件），执行干警编制（含驻庭法警）最多的31人，最少的16人，各院拥有审判资格的占执行干警比例在25%－35%，且大多在一线办案。根据一线执行法官反馈，在自己全额分案的情况下，只能从事签发法律文书、合议笔录等事务，很难兼顾对其他执行人员的指导、协同办案；若不分案，按照正常的工作强度，可以主导三、四名执行人员、1000件左右的办案工作。所以若按团队办案量1000件来设定员额数，可以初算出各院执行应配置的员额。因此，可以3000件案件3个员额为基数（配足一个合议庭），每增加1000件案件，多增加一个员额。但增加执行员及法警等辅助人员的配置，让执行法官减少办案并侧重主导执行，是未来执行专业化改革的方向，所以在员额设定时对此要有所考量，应该限制执行法官员额的比例，初期员额数原则上不能超过执行编制的25%。这个测算标准是以近期的执行实际为参照，并且只是初步的设想，具体的测算方法可以根据各地实际进行调整。在此要注意，这是基层院的员额测算标准，因为执行案件集中在基层，员额配置理应向其倾斜，中高级法院执行局的员额设置应当偏重其管理、协调职能，员额配置应比基层院少，一般配置一个合议庭即可。（二）如何提升执行警务保障在2009年，我省法院即出台《关于司法警察编队派驻执行机构的意见》，规定法警驻庭协助执行，之后又在“2012—2014年全省法院司法警察工作规划”中要求法警的比例不能低于执行实施人员的二分之一。法警驻庭参与执行的模式在我省运行较好，而且也被中央所肯定，并在其他兄弟省区得到推广。个人认为，要进一步提升执行警务保障，可以完善以下几点：（1）设置专门的执行法警编队。如上海法院今年即在三级法院执行局分别设置法警编队。同时需要在管理上进一步协调和规范。现在驻庭法警属于“编队管理、派驻使用”，也就是序列上属于法警，职务上划署执行。但现在一些地区执行法警未实现专职化，既从事执行事务又做警务保障，且人员不固定，多由法警部门轮换派驻，这样不利于执行法警的稳定性和专业化。此外还应在执行法警的警务考核、警衔晋升等方面做好衔接，不能对执行法警的考核、晋升区别对待，影响执行法警队伍的执业积极性。（2）增加执行法警的编制数量。可以让驻庭法警提升到执行局编制人数的50%，省院之前规定执行人员不能低于政法编制的15%，但多数法院都未能实现，像我市法院基本在7%—10%，如果法警比例增加到编制数的50%，可以增编3—7名法警。增编法警一方面可由法警部门加派驻庭警员，另一方面可以由执行局干警自愿转为法警。（3）加强对驻庭法警的职业培训。提高执行法警的法律素养和执行技能，对符合要求的应任命为执行员，使其能够承办执行案件，这对提升法警执行积极性和参与度将有积极作用。（4）扩大招募司法雇员。在政法编制难以短期内调整的情况下，应多争取地方司法雇员的招聘数量。在执行条线，可以通过招录协警，以缓解执行办案压力。如我市L区就在近期招录了5名协警配置给执行，对一线工作帮助较大。三、关于构建专业化的执行管理体系与审判权运行机制改革的去行政化相对，执行权因为其主动实施的行政化属性，需要加强管理指挥，提升执行效能，而执行警务化最核心的作用就应该体现在这里。（一）加强内部管理，畅通上下衔接现在执行管理最大的问题在于无法实现一体化，上下级执行局在业务交流和层级管理上连接性不强。首先，这与执行业务性质有关，执行不同于审判，案件重在实体处理，不设上诉程序，所以上下级执行部门在业务上几乎没有交互性，上级法院难以在业务上对下级法院进行直接的管理。虽然上级法院有指导、协调职能，但实践中多由下级法院主动提请难案会诊或协调，而且除了个别问题案件或特殊情况，上级法院主动介入管理、协调的很少。这就导致执行系统中，上下级的管理大多停留在工作考核层面，难以进行常态化的管理。其次，与现在执行内部机构的设置混乱也有关系。虽然各级执行局内设机构大都包含三类部门，即实施部门，监督部门和综合部门，但各院的部门名称多有不同，以我所在的市为例，负责执行实施的，有叫执行庭的，有叫执行实施处（科）的，有的直接以执行一、二、三庭（处）来划分三类部门。机构设置的混乱，会给对口沟通造成不便，而如此混乱的设置却能够在各地区以及全国范围内广泛存在，也可以说明执行管理体系的不成熟。所以，要强化执行警务化管理，首先应该实现上级执行机关对下级机关常态化的监督、管理。应该明确在执行系统内，上下级执行机关不单纯是上下级法院间的业务指导关系，而应该是领导关系，上级执行机关应该在人事、业务上有更大的管理权能。比如在人事管理上，下级法院执行局主要领导提请任命前应当报上级执行机关批准；在业务管理上，完善巡督查和要情汇报制度，加强上级执行局对整体工作运行的了解，加大提级执行、指令执行、交叉执行的适用，强化上级执行机构对重点和疑难案件的管理，上级执行局做出的执行决定下级机关应当服从。其次，应当统一执行内部机构的设置，规范各部门的名称和职能，理顺上下级间的对口单位，鉴于执行裁决事项将予分离，建议以后执行局内部可以设负责实施的执行庭、以及负责执行综合事务的执行综合处（科）即可。目前有一些地区探索在中院执行局下设执行分局，将基层院执行局直接编入对应执行分局进行直属管理。该模式虽然能够大幅度提升上级执行机关的管理权能，但对现有机构设置模式变动很大，不仅涉及执行条线的机构和人员调整，而且会影响到下级执行机关与本院在部门和人事管理等方面的关系，可能更需要全面考量，慎重决定。（二）明确上下级执行部门的职能定位前文提到执行工作着重实施，没有上诉程序，所以案件层级集中度很高，我省98%的执行案件集中在基层院，中院受理的执行实施案件相对有限，高院就更少。因此，在执行改革中，必须考虑到这样的特殊性，准确认定三级法院在执行工作中的业务范围和功能定位，并据此进行制度设计。（1）突出基层院的中心地位。虽然执行警务化改革是要强化上下级管理，但应将基层院作为执行结案与执行创新的主战场，各种执行政策和配置应该向基层倾斜，并鼓励其在执行操作和工作机制上的创新，基层院遇到的问题都是真问题，解决了基层院的问题也才算解决了执行难问题。（2）应当强化中院执行局的作用。第一是要加强其管理职能，加大巡督查和工作指导的力度，加强对辖区执行力量和执行案件的统筹，提升辖区执行规范性和效能；第二是要加强外围协调功能，中院执行局应该发挥其级别优势，争取辖区其他单位参与执行联动、拓展执行协助，为全市执行工作创设良好外围合作环境；第三是要加强执行规范化和体制机制性问题的研究创新，中院既有一线办案经验，也有相对优秀的调研人才能够对执行中的法律适用、操作规范以及运行体制等方面存在的问题进行研究，为上级法院推进制度改革提供切实的支持。（3）高院应在更高层面给执行工作提供支持。一是业务支持，包括争取外围协同，在全省范围内形成统一的更大范围的执行联动、协助机制，为一线执行工作奠定基础。这一方面我省高院做了不少务实的工作，包括点对点查控和网络拍卖等，未来如果能在与公安的协同方面有所突破，可以更好的提升执行效果。第二是规范性支持，包括对实务中反映的法律适用和执行操作问题进行梳理和统一，指导下级法院规范执行。第三是制度支持，在现有改革模式下，结合本省实际情况有计划地推进试点改革，避免或减少转型对一线执行工作和执行人员造成不利影响。四、关于打造高效的执行团队模式周强院长提出要探索以法官为主导的团队工作模式，多地法院也对此有所实践，提出“1+n”、“1+2+1”等执行团队配置。我认为执行团队工作模式的优势在于：通过集约化办案提高效率；通过团队执行提升威慑力；通过法官主导保证规范性。如果有务实的设计和运行，会对执行工作大有裨益。但现在团队化还需要解决几个问题。（一）如何有效发挥团队整体功能曾与我市几位基层院执行局领导谈起团队化，他们普遍反映的问题是：缺人，包括执行人员和辅助人员均配置不足。之前提到各院执行局实编人数仅有规定比例的一半，一线人均办案超300件，执行法官全额分案，很难有精力兼顾其他人的执行情况，预期的主导作用很难发挥。而且在个人分案量过高的情况下，大家的关注点都在如何尽快结案，团队内人员调配和业务协作对办案效率的提升作用不明显，甚至不如单人一案到底效率更高。所以，如何在人员紧张的现实条件下发挥团队化作业的优势，很值得研究。目前我市法院也没有成型的团队配置模式，有些法院是两人一组，有些是四五人甚至七八人编为一个执行大队。我认为一个团队的组合无需固定的人员搭配，主要取决于各院自身的人员结构和收案情况。但个人认为以四、五人组成一个团队最为合适，人数过少（如两个）体现不出整体效能，多了会导致团队案件量太大，执行法官难以兼顾。团队内包括一名执行法官、两名执行员、一至两名辅助人员（应该保证团队内有一到两名法警），执行法官和执行员作为承办人分案，团队办案量在1000—1500件之间。这样的配置大多能做到，但要发挥团队作用，关键是要调整办案机制。我认为，需要在个人分案的基础上根据繁简进行再调配，来促进团队工作效率的提升。具体而言，第一是要减少执行法官的分案量，按照50%—80%的比例分配案件，执行员全额分案；第二进行常规查询后，执行法官可将承办案件中财产明确、执行难度不大的直接指定执行员或辅助人员实施；执行员可将承办的案件中疑难复杂的报给法官，由法官统筹办理；对团队内的重点执行案件，由执行法官报送局领导研究办理。这样的案件再分配模式，可以缩减执行法官在常规案件的工作，将更多的精力放在指挥复杂案件的协同执行，以及团队内执行法律文书的审签上；同时可以最大限度发挥执行员与辅助人员的作用，加快对简单执行案件的处置。但这样的案件再分配，会对每个人的实际办案量有影响，所以需要对考核指标有所调整，可以将团队执行数据与全院数据的对比系数与个人办案数据相结合，这样团队数据与个人数据挂钩，也能够激励团队成员协同办案。（二）如何将团队化办案与分段执行相结合我认为应该将执行团队化与分段式执行结合起来，既要有专项执行团队，也要有综合事务团队，这样能把实施性工作与事务性工作区分开，提升整体执行效率。具体来说，可以将流程化、事务性的工作分配给内务辅助人员操作，如收案后的程序性文书发送及常规财产调查，财产评估拍卖，执行分配，审批报结及后续的网上录入等，可以将这些工作编成专门的小组，由法官助理或书记员完成。而上文提到的专项执行团队则负责具体的对外实施工作。这种分配能让执行工作做到内外有别，法警等强制力量配置到对外实施，法官助理、书记员配置给内务保障。而且鉴于实践中执行综合部门也会分配员额，所以可以由其主导此类综合事务团队，保证其规范高效。这样可以让执行法官的配置更加合理，作用发挥也更充分。以上是关于执行警务化改革的粗浅想法，行文仓促，很多地方还只是初步构思，缺乏严密论证和实践检验，难以对制度规划提供现实的帮助。只是从研究室调任执行局以来，深感外界对执行工作存在误解甚至偏见，特别是当这些声音来自法院同僚，更让人嗟吁。执行业务未必如审判艰深，但所需要的法律技术并不浅薄，光靠大盖帽驳壳枪搞不好执行；执行改革未必如审判吸睛，但也需要投以足够的关注和研究，毕竟执行案件量已占法院收案量的三分之一，强调其重要性并不为过。所以我希望用这篇文章，提出执行改革中的一些问题，如果朋友们能不吝指正，自然感激。最后，曹县的韩副主席被停职，涉事人员被刑拘，让人振奋。执行不易，向所有奋战在执行一线的战友们致敬！

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