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鉴于这种情形，笔者想提的一点不成熟建议是：在改变现行体制的前提下，大幅度加强国务院反垄断委员会的地位和作用，赋予必要而充分的实权，使之成为一个具有高度权威性的跨部门、跨行业、跨区域的常设决策机构和行动机构。改造后的国务院反垄断委员会的宗旨非常明确，就是专门负责在经济体制改革和产业结构调整中加强竞争政策的企划和实施，为人口红利消减之后的中国可持续发展和技术创新探索出符合国情、行之有效的新机制、新模式，进而加强中国在全球化时代的国际竞争力。该委员会应该也有可能超越于包括国资委、发改委在内的其他经济主管部门以及地方政府的局部利益之上，并能真正统筹国内竞争政策和国际竞争政策，形成强有力的协调机制。 鉴于竞争政策与财税政策以及知识产权政策之间存在密切的关系，国务院反垄断委员会的功能不应该仅仅局限于反垄断法的宣传、修改以及实施，同时还要站在加强国家整体竞争力和全球竞争力的立场上始终参与税制（包括征税权和发债权配置）、财政（包括政府一般预算和特殊预算、国有资本经营预算等制度）、金融（包括互联网金融以及金融机构破产处理）、知识产权保护（包括科技创新、自主知识产权战略以及技术国际转让）、社会保障（包括把IPO企业股份中的国有持股按照适当比例转入社会保障基金账户）等重大政策的决定。 为此，该委员会可以成为中央各部委、地方各级政府围绕竞争政策及其他重大利益关系进行协商和谈判的主要平台，在这里达成的共识将成为相关法案起草的基础。在现阶段，该委员会的试金石和最关键的工作可以明确为解决国有企业怎样逐步从竞争性行业顺利撤退出来的问题。 至于反垄断法的执行，也不妨继续维持国家发展和改革委员会、商务部、国家工商总局三足鼎立的框架，但应该由国务院反垄断委员会负责协调并处理行政复议案件，并且加强其统筹执行的实权；涉及竞争政策的国内外重大纠纷还不妨再增加一个终审环节，反垄断法委员会有权作出最后裁决。或者把国务院反垄断委员会改造成专门的、集中化的反垄断法执行机构，统管三个部门的各种执法队伍，彻底终止迄今为止的多头执法局面，并有权受理对执法的复议申请并作出终审裁决。总之，要让反垄断法执行机构有效整合起来并享有实权和权威。 反垄断法的修改及应急举措 根据十八届三中、四中全会决定的精神，有必要对现行反垄断法进行实质性修改，重新调整产业政策与竞争政策以及相关法规群之间的关系，改进对垄断以及寡占的规制方式。 不言而喻，立法提案的研究和起草作业应该由改造后的国务院反垄断委员会来主导。可以考虑将反垄断法的意义提升到“经济宪法”的高度，强调竞争的自由和公平作为企业以及公民基本权利的现代法治理念，必要时可以让竞争政策入宪，提出相应的宪法修正案。 另外，这次反垄断法修改的核心议题还应包括如何把反垄断法适用到电力、电信、煤气、铁道、航空、金融等具有天然垄断性的公益事业、具有网络外部性的行业技术标准以及能否把“基本设施学说”（essentialfacility doctrine）作为立法指导思想等方面的内容。 由于反垄断法的修改兹事体大，涉及既有的经济体制机制，也牵扯各部门、地方各级政府的职能和利益，必须从长计议，容不得草率从事。但另一方面，全面深化改革决定的实施以及经济发展新机制的形成是有时间表的，不得不加快关键性举措出台的进度。在这样的情况下，国务院反垄断委员会有必要尽早拟订关于中国中长期竞争政策的指导意见，并通过单行法规的形式有计划、有步骤地及时颁布有关规范。涉及全局性的重大问题和紧迫问题，不妨由国务院反垄断委员会提交中央全面深化改革领导小组直接作出决定。 在反垄断法的执行方面，为了加强规范的效力，不妨适当提高行政罚款的计算比率，并通过行政罚款分别坦白或告发的先后而减免的制度设计来制造合谋企业之间的猜忌，使价格卡特尔等不易发现的不正当竞争行为能及时被发现，加强在竞争政策方面的企业合规性。 另外，还应该进一步加强法院审理相关案件的功能。为了促进合法权益受到侵犯的企业和公民积极提起民事诉讼，不妨对一部分侵权责任案件适用两倍或三倍赔偿的制度，以增强由私人通过请求加倍赔偿的诉讼来推动反垄断法执行的诱因。从对产业政策和行政规制的司法审查的角度来考察现行法律制度，反垄断的民事诉讼可以直接向人民法院提起，而不需要以行政执法程序为前置条件；诉讼对象不限于中国境内经济活动中的垄断行为，在中国境外发生但却对中国境内市场竞争产生排除或限制之类影响的行为也包括在内；可见竞争政策在法律形式上是有所保障的。 尽管迄今为止竞争政策的执行主要采取行政处理方式，但法院的作用也在逐步增大，近年根据反垄断法审理的几个重大案件，对经济运行机制产生了良好影响。期待法院今后在实施竞争政策方面发挥更有实效的作用。 （季卫东/文，载《财经》杂志2016年第35期） |
