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在产能过剩的背景下，人们很容易接受这样的主张：让政府采取抑制投资的举措，以便及时纠正投资行为的偏颇。但不得不指出，这其实也还是产业政策，是变相的或者另一种类型的产业政策。实际上，只要采取产业政策的方式，即便是抑制投资，结果也往往适得其反。事实证明，抑制投资的流言一起，企业的行动方式往往不是立刻终止投资，还是匆忙作出投资的决定以便搭上末班车。这种争抢型投资活动会进一步加重投资过剩的问题。如果登上投资末班车的企业的确享有了实际的好处或者得到政府的保护，就将在企业中形成示范效应，增强投机和依赖政府救济的心态，形成恶性循环。 在这个意义上，在地方政府层面，无论是鼓励投资的产业政策，还是抑制投资的产业政策，原则上都应划上休止符，而让竞争政策真正成为今后中国经济发展的主旋律。这当然并非主张政府不作为，而是要把政府的职能限定在宏观协调以及法治环境改善等方面，行政举措只能对市场机制进行必要的补充和辅助。 竞争政策及其法律形式的发展过程 现代中国对竞争机制的重新认识始于上世纪80年代初。社会主义计划经济体制下的政府父爱主义导致企业的预算约束软化，经营效率下降，亏损面不断增大，迫使人们接受市场竞争的原理。但是，在政府主导的经济发展过程中，产业政策占据绝对优势，行政规制始终强有力地决定市场动向，国有企业的改革举步维艰。 为推动国企改革，当时的中央高层决定导入破产制度来加强对企业的硬性约束，明确亏损责任，淘汰经营不善的企业，提高管理者和工人对成本以及各种经济杠杆的反应敏感度，从而提高生产效率。1986年通过了企业破产法（试行），十年后总结试行的经验以及陆续出台的规范又制定了现行破产法。至此，国有企业中能够受到产业政策扶持的企业限定在2000家，其余10万家企业都必须参加竞争并适用普通的破产程序。 在2016年G20杭州峰会上，中美两国就通过破产制度解决产能过剩问题达成重要共识，破产与清算的专业法庭也正在陆续成立，以此为契机，破产法的实施机制或许将有较大改观。 除了破产法的制定和实施，入世承诺的履行也促进了竞争政策的抬头。经过曲折的谈判，中国终于在2001年11月10日实现了加入世界贸易组织的愿望。但由于欧美各国坚持认为中国是“非市场经济国家”，入世之后在反倾销措施等方面仍然处于受歧视地位，在价额计算方面被任意提高倾销边际，出口价格也被统一计算，导致被课征比率极高的反倾销税。为了尽早获得“市场经济国家”的认定，中国在入世后继续进行积极的外交谈判，同时也进一步推动货币自由兑换、围绕薪酬的劳资自由谈判、外资企业自由设立、减少政府对生产方式的持有和规制、资源配置的去行政化、撤销价格控制、加强知识产权保障等各种制度改革。为此进行了大规模的法规修改、废止以及制定，其中特别值得关注的是《对外贸易法》的实质性修改。 在履行入世承诺方面，减少政府审批权限的行政改革有非常明显的进展。在2001年，中国规制事项共有2.8万余件，根据世贸组织要求应该尽早废止的事项是4159件，在入世后大约一年多时间里，国务院就分两次撤销了1195个行政审批事项，改进了82个行政审批事项的管理方式。按照中国政府的既定方针，到2016年为止，中央规制事项将减少到2800件（其中国务院规制事项500件），与十年前相比行政活动量将减少90％。与此同时，还制定并实施《行政许可法》，对审批事项和行为进行严格的监督，并加强了问责机制。行政许可法制定的宗旨是尽量减少行政审批、承认社会自治、促进市场竞争。 反不正当竞争与反垄断的法制发展 长期以来，中国的竞争规范散见于各种性质不同的法律条款以及行政法规和规章之中，缺乏合理的体系性。值得特别指出的是1993年制定的《反不正当竞争法》，在市场化的早期阶段对形成和维护自由而公平的竞争秩序发挥过重要的作用。 由于受到行政管理体制的制约，这部法律的执行主体是多元化的，包括工商行政管理总局（特别是公平交易局，关于各种不正当竞争或反竞争行为的取缔和制裁）、国家发展和改革委员会（关于价格卡特尔的规制）、商务部（关于对外贸易以及并购的规制）以及人民法院（关于民事、刑事以及行政的责任追究）等。在这样的执法权分散化的制度框架里，竞争法规执行的统一性和独立性得不到充分保障，规范的效力也就在不同程度上被削弱了。尤其是行政性垄断和地方保护主义对竞争政策的落实构成巨大障碍。 在入世之后，为了改变“非市场经济国家”的定位，反垄断法的制定和实施成为国际博弈的一个焦点。2007年8月30日通过、2008年8月1日起实施的《反垄断法》对于规制的对象进行了合理化重组，主要包括“业者间的垄断协议”、“市场支配地位的滥用”、“过度的经营者集中”以及“行政性垄断”四大范畴，但却未能改变多头执法的格局。 当然，执法体系也有改进，形成了可以称之为“两层三足鼎立”的结构。所谓两层是在原有执法机关的并列层面之上设立了国务院反垄断委员会，负责决定宏观政策并进行不同部门之间的协调，有利于执法机关的统一行动。但在具体执行的层面，保留了原先三大机关各管一摊的制度设计，只是权限关系变得更明确了。按照反垄断法的规定，国家发展和改革委员会负责规制价格卡特尔、反滥用市场支配地位、反滥用行政权力等，商务部负责反竞争妨害行为、规制经营集中等，国家工商总局负责反不正当竞争、消费者保护等。 近年来，随着政府再次重视竞争政策的变化，立法机关开始着手修改反垄断法和反不正当竞争法。根据国务院反垄断委员会的工作计划，本着促进竞争和创新的宗旨，国家发改委在2015年12月底颁布《关于滥用知识产权的反垄断指南》（征求意见稿），主要针对滥用知识产权排除和限制竞争的行为规定了具体的判断标准和处理方法。在2016年3月下旬，国家发改委又颁布《关于汽车业的反垄断指南》征求意见稿，使得反垄断法的具体化程度和实施的效力有了进一步提升。 上海自贸区的制度创新 在上海设立首个自贸区是中国加快市场化步骤的重大举措。中国（上海）自贸区的根本宗旨体现在“负面清单”的几个版本之中，明确了行政干预权的边界，提出了“法不禁止即可为”的经济自由原则，对竞争政策的进一步推行具有重要意义，称之为划时代的标志亦不为过。 |
