能够解决问题的法律才是最好的法律——对《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）的修改建议
来源：未知 作者：admin 发布时间：2017-06-09
摘要：立法建议 能够解决问题的法律才是最好的法律——对《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）的修改建议5月23日，国土资源部在其官网公告了《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）及起草说明。为推进开门立法、民主立法，广泛凝聚社会共识和智慧
|
立法建议 能够解决问题的法律才是最好的法律——对《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）的修改建议5月23日，国土资源部在其官网公告了《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）及起草说明。为推进开门立法、民主立法，广泛凝聚社会共识和智慧，增强立法的科学性和可操作性，提高立法质量，面向社会公开征求意见。笔者认为，立法措施必须要行得通、真管用、可操作。该征求意见稿第二十九条、第三十条关于没收在违法转让（占用）的土地上新建的建筑物和其他设施的规定，以及第三十六条关于不服行政处罚的起诉期限、限期拆除违法建筑等决定的执行等制度，根本无法有效解决实践中所存在的执法热点、难点问题，不利于贯彻落实党中央、国务院关于实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度。因此，从“能够解决问题的法律是最好的法律”的理念出发，笔者对征求意见稿第二十九条、第三十条和第三十六条提出修改建议如下：一、征求意见稿第二十九条、第三十条就违法转让土地、违法占用土地的处罚，建议在“符合土地利用总体规划的，没收在违法转让（占用）的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；”后增加一段：“违法转让（占用）的土地属于国有土地的，由土地行政主管部门无偿收回土地，违法转让（占用）的土地属于集体土地的，收归国家所有并按照征地补偿标准对农民集体给予补偿；”理由是：法转让土地符合土地利用总体规划的，《土地管理法》规定没收其地上建筑物和其他设施，不包括土地。但仅没收地上建筑物和其他设施，造成“房地分离”，与我国物权法“房地合一”的原则相悖。在实践中，处罚后没收的地上建筑物和其他设施的处置，各地一般采取保留或拆除两种方式：⑴采取保留方式的，保留的地上建筑物和其他设施除安排由有关部门使用外，无法采取转让等其他方式进行处置，不能实现没收的目的；⑵采取拆除方式的，则造成了财富的重大浪费，又与没收地上建筑物和其他设施的目的相悖。因此，根据物权法的“房地合一”原则，对违法转让（占用）的土地符合土地利用总体规划且属于国有土地的，应规定由土地行政主管部门无偿收回土地。而对于违法转让（占用）的土地符合土地利用总体规划且属于集体土地的，由于集体土地转为国家所有必须通过征收途径，尤其是个人买卖集体土地的情况下亦损害了集体的利益，所以应规定收归国家所有按照征地补偿标准对农民集体给予补偿。二、征求意见稿第三十六条规定：“处罚机关作出罚款、责令停止违法行为、限期拆除或者没收在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施等处罚决定后，建设单位或者个人必须立即停止施工，执行处罚决定。建设单位或者个人对行政处罚决定不服的，可以在法定期限内向人民法院起诉；期满不起诉又不执行处罚决定的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。人民法院裁定准予执行的，由土地所在地的县级人民政府组织执行，费用由违法者承担。”建议修改为：“处罚机关作出罚款、责令停止违法行为、限期拆除或者没收在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施等处罚决定后，建设单位或者个人必须立即停止施工，执行处罚决定。建设单位或者个人对行政处罚决定不服的，可以在十五天内向人民法院起诉；期满不起诉又不执行处罚决定的，除缴交罚款的决定由行政机关申请人民法院执行外，由作出处罚决定的机关依法组织强制执行，费用由违法者承担。”并建议增加一款作为第二款：“处罚机关作出责令停止违法行为的决定后，违法建设单位或者个人不停止施工的，可以采取拆除继续建设部分的措施。”理由是：《行政强制法》第44条规定当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除违法建筑的，行政机关才能依法强制拆除违法建筑。该规定突破了《行政复议法》和《行政诉讼法》关于行政行为在行政诉讼、复议期间不停止执行的规定。究其原因，是立法机关认为强制拆除违法建筑物并非紧急，并且《城乡规划法》等法律规定了查封施工现场等能够制止继续施工的措施，而违法建筑作为涉及金额巨大的财产，为防止尚有争议未得到司法救济的强制拆除得以实施，损害当事人的合法权益，为体现公平、公正的要求，以维护当事人的利益并规范行政机关的行为,避免公权力滥用，因而规定了行政机关强制拆除违法建筑的前置条件。表面上看，《行政强制法》第44条规定既能保护当事人的合法权益，又不会影响行政机关制止行政违法行为的实施，兼顾了公平与效率的原则。实际上，《土地管理法》仅规定“对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止”，但当事人拒不停止施工的，并无规定更严厉的制裁措施，所以许多当事人也不会停止施工，甚至加速进行抢建。况且新《行政诉讼法》又将起诉期限延长至6个月，所以行政机关作出限期拆除违法建筑的决定后，即使当事人不提起行政诉讼，也需要在6个月后才能实施强制拆除。因而很多在建违法建筑在此期间就建成了，而违法建筑一旦投入使用，拆除成本就会直线上升、拆除阻力明显加大，对该类既成事实的现象甚至只能“放一马”的情况屡见不鲜。因此，《行政强制法》第44条规定的程序对查处违建抢建问题增加了难度，需要通过对《土地管理法》的相关制度进行修改完善，才能达到既能高效执法，又能维护当事人利益的平衡。首先，《土地管理法》规定的15天起诉期限已长期实施，表明当事人按该期限行使诉权是时间充足的，在目前交通便利和通讯发达的情况下，并无延长的必要。《行政诉讼法》第46条规定提起诉讼的期限为六个月，但“法律另有规定的除外”。因而从提高行政效率、遏制违法建筑出发，应规定当事人不服处罚决定的起诉期限仍为15天，而不应改为适用“法定期限”亦即6个月的起诉期限。其次，当事人若不服行政处罚决定的，自然会在法定期限内向法院提起行政诉讼，法院据此启动对该处罚决定的司法审查。而征求意见稿采取申请法院执行且法院裁定由县级政府组织实施强制执行的程序，属于针对解决行政征收程序不规范等特殊案件所探索的改革措施，该制度并不适宜用于限期拆除违法建筑等经常性的执法事项。在目前违法建筑激增的情况下，征求意见稿规定的法院审查程序既无法律和事实上的必要，又降低行政执法效率，不能适应违法建筑案件查处的需要。况且《土地管理法》规定的限期拆除违法建筑制度与《城乡规划法》规定限期拆除违法建筑制度的性质相同，其强制执行制度亦应当与《城乡规划法》规定的制度一致。因此，除罚款决定的执行涉及查封扣划等法院才享有的强制手续，应由行政机关申请法院执行外，应规定其余决定由行政机关直接强制执行为宜。再次，针对处罚机关作出责令停止违法行为的决定后，违法建设当事人没有停止施工的现象，2013年7月颁布的《浙江省违法建筑处置规定》规定“市、县政府应当责成有关部门采取拆除继续建设部分的措施”。该省人大常委会认为“即查即拆”措施是为了制止违法行为的扩大而采取的行政强制措施，符合《行政强制法》的精神。而且重庆、广州、珠海市等地制定了地方性法规或规章，以及上海、东莞、韶关等地制定了规范性文件，均明确对在建违法建筑实行“即建即拆”措施。此外，很多地方虽没有制定规范性文件，但对在建违法建筑亦采取“即建即拆”的快速遏制措施。因此，为有效遏制违建，提高执法的震慑力，减少当事人损失和降低社会危害，从兼顾执法效率和社会效果出发，应当规定“违建设单位或者个人不停止施工的，可以采取拆除继续建设部分的措施。”
|
