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有了全国人大的授权和全国人大常委会的相应决定，国家监察体制改革试点实施阶段就有了宪法依托和法律根据。如此看来，似乎现在不必急于研究改革试点成功后全面铺开改革所需的宪法根据的创制问题。其实不然，只要我们欲按常理保持改革过程的连续性，改革全面铺开所需要的宪法根据的创制就必须在改革试点结束前完成。但是，该如何为全面铺开国家监察体制改革创制宪法根据呢？对这个问题，我们将其放在较大的时空下观察比较，才容易求得答案。 按照国外主流的宪法学思路，创制宪法根据可采用解释宪法的方式，也可采用修改宪法的方式。国外主流的宪法体制尽管有这样那样的区别，但国家权力横向配置遵循的基本原则都是权力分立、制约平衡。这些国家的宪法解释权可以说最终都掌握在司法机关手里。具体说来，掌握宪法最终解释权者，美国是联邦最高法院、德国是宪法法院、法国是宪法委员会。在那里，这些掌握合宪性审查权的国家机关，其地位都是同国会、总统平行的，它们做出的宪法解释可以约束包括国会、总统和内阁在内的一切国家机关。在那里，宪法解释确立的行为准则的法律效力高于国会制定法，差不多算是准宪法渊源。 在我国现行宪法架构下，解释宪法不可能产生全面铺开国家监察体制改革之深化阶段所必不可少的宪法根据。我国国家机关的组织和活动原则是民主集中制，且宪法解释权由全国人大常委会而非全国人大行使，全国人大常委会宪法权威低于全国人大。因此，我国的宪法解释不可能像按权力分立、制约平衡原则组织和活动的欧美国家释宪机关做出的宪法解释那样具有准宪法渊源的地位。所以，我国宪法解释的法律效力不可能高于全国人大制定的法律，与宪法文本的地位和效力不可相提并论。〔16〕因此，我们即使坚持用宪法解释的方法接纳国家监察机关，这个新的国家机关的宪法地位，也势必低于其他平行的国家机关，而这肯定没能正确反映我国最高政治决策层决定设立这个新的国家机关的本意。 所以，要为改革试点成功后全面推开国家监察体制改革创制宪法根据，只能修改宪法。所有国家机关的存在和活动，都应该有宪法根据，而且事实上我国现有国家机关也都是按这个原则产生和活动的。从全国人大到乡镇人大，从国务院到乡镇人民政府，从最高人民法院、最高人民检察院到区县基层人民法院、基层人民检察院，其名称、产生方式、职权和工作原则都规定在宪法中。作为同样由本级人大产生的中央国家机关和地方国家机关，各级监察委员会的名称、产生方式、职权和工作原则等将来如果没有规定在宪法中，那是难以想象的，也会违背建设社会主义法治国家之基本要求。所以，只要认真谋划改革试点成功后的改革全面铺开事务，就一定得做修宪准备，并且应当在改革试点宣布成功和将新监察体制改革在全国范围铺开前完成修宪。（载《法学》2016年第12期。未完待续） |
