|
——“试点”应当“试”什么？ 剑扬眉 2016年11月中央决定在北京等三个省、市开展国家监察体制改革试点以来，通过媒体报道，全国各界对于此次改革的相关方案已经有所了解。根据报道，此次改革试点是中央确定的一项事关全局的顶层设计，其重要性不言而喻。因此，每一位学者、每一位党员在坚决拥护中央决定的同时，也有义务、有责任为改革试点建言献策，以求共同推动国家监察制度改革的健康开展，为在党的领导下建设社会主义法治国家作出应有的理论贡献。 正如相关新闻稿所指出的，“国家监察体制改革是党中央确立的一项重大的政治体制改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措”。中央之所以在全面推广改革之前要选择部分地区试点，就是力求通过试点工作，“加强调查研究，加强对试点情况的总结，认真研究试点工作中的重要问题，及时提出建议，努力探索出可复制、可推广的成熟经验”。因此，试点中有关单位、部门和个人都应当本着对党的事业高度负责的态度落实试点要求。要在试点中，努力发现问题、解决问题，利用有限的试点时间，探索最佳改革路途，争取最佳改革效果。那些将试点本身当作定论，将自己的主观推测渲染成改革必然结果的做法是不可取的。尤其是草率地将一些不成熟的、尚在试点中的方案，甚至将个别人所主张的部分学术观点解读成“中央决定”的做法，与不愿执行中央决定一样，是另一种对党的事业不负责任的表现！当前，对于通过试点需要检验哪些重点内容，以及试点工作中如何评判试点成效，是我们亟需深入思考的问题。 二、国家监察体制改革的试点应当“试”什么？ 从媒体报道看，此次试点方案的主要内容是升格监察机构规格、整合反腐败权力资源以及反贪污贿赂政法机构的“转隶”。围绕上述几项举措，笔者认为试点需要重点明确以下四个问题： 一是“国家监察”的概念应当如何界定？众所周知，过去行政监察的范围限于国家行政机关的公职人员；党的纪律检查机关的监督对象限于中国共产党的党员及领导干部；检察机关作为宪法规定的国家法律监督机关，其监督对象是包括国家工作人员及普通公民在内的全体中华人民共和国公民（即法律监督 “全覆盖”）。如果此次改革将行政监察机构升级成为与“一府两院”平齐的国家监察机关，那么势必需要解决“监察”与“检查”、“检察”之间的关系问题。笔者认为，从文义分析，“监察”的特征在于具有“同步性”、“即时性”，监察所依据的是国家监察法律和法规，且对监察范围内的人员和事项有一定的“实体性”处分的权力。“监察”可能在时间上、权力性质上与注重事后监督、程序性监督的“检察”（“法律监督”）相区别；可能在执法依据上与依据党的纪律的“检查”相区别，与主要依据国家刑事法律、民事、行政法律和诉讼法律开展监督的“检察”相区别。因此，试点中应当注意检验监察机构升级后是否能够保证国家监察与党纪监督、法律监督等不同类型、性质的权力之间实现程序有效衔接、职能紧密配合，监督效果相得益彰的有利局面。而不是相反，形成权力概念模糊、管辖范围混乱、运行程序凌乱的不利状况。 二是如果监察机关提升规格，那么应在国家宪政体系中如何定位？按照改革试点的相关解读，行政监察机关化身国家监察机关后，将获得与“一府两院”同等的地位，同时其监察范围将从行政机关扩大到人大、各民主党派、各人民团体、国家司法机关、国有企业、事业单位等一切涉及公共权力、公共财产和公共事务的机构及人员。本身如果从党的纪律检查机关对上述机构中的党组织和党员干部实施党纪监督，没有任何逻辑上的问题。但将监察机关提升到可以监督人大机关的地位后，则可能产生一定程度上的宪政难题。因为我国实行的是“议行合一”制度，全国人民代表大会是国家最高权力机关，各级国家机关都由各级人民代表大会产生，并对人民代表大会负责并接受人大的监督。如果明确将人大机关列入监察对象范围，则可能出现宪政关系上的混乱。同时，如果改革后的国家监察机关仍然与党的纪律检查机关合署，实行“一套人马、两块牌子”，那么将各民主党派作为监察对象，会不会打破长期以来中国共产党领导的多党合作和政治协商制度下，执政党与参政党之间“长期共存、相互监督、肝胆相照、荣辱与共”的和谐关系，会不会形成将相互监督变成单向监督的误解？此外，国家监察机关升格后，将会定位为人民代表大会产生的专门监督机构，势必会形成在人民代表大会这一最高权力机关下面设立国家监察机关与检察机关这样“两个监督”机关的局面。这样设置是否具有足够的合理性？上述这些问题，理应在试点阶段深入研究，妥善解决。 三是监察体制改革，应当赋予监察机关怎样的监察职能？在试点要求监察范围“全覆盖”的情况下，必须对各个国家公职机关的权力运行情况全面开展监察。因此需要试点检验的是，应该实施哪些具体监察职能，才能保证监察程序运转良好，监察活动具有实效。现行《行政监察法》第18条规定，行政监察机关的职能包括：“（一）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；（二）受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；（三）调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；（四）受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；（五）法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。”在监察对象“全覆盖”后，上述规定中的“国家行政机关”势必要修改为“各级国家机关、国有企业、事业单位、人民团体”，监察范围将大幅度增加。那么需要试点中检验的是，如果坚持《行政监察法》规定的“根据工作需要”派出监察机构或者监察人员的做法，大规模增加监察派出机构和人员的话，在人员、物力调配上是否能够保障，监察效果能否得到保障？同时，如果将原先的监察性质的调查权（包括受理违纪违法举报、进行相关调查、提出监察建议、作出监察决定等职能）“升级”为刑事司法性质的刑事侦查权，是否能够在刑事司法程序的规制下完成好相关工作？此外，建国初期毛泽东同志就说过，秘密侦查不能用于党内，不能用于解决人民内部矛盾。因此，党内不使用秘密侦查（包括技术侦查）早已成为政治生活的一项原则。在监察机关与党的纪律检查机关合署办公的前提下，党内执纪人员如果同时具有行使刑事司法权中的秘密侦查的权力，是否会“引发党内政治生活的混乱，造成人人自危、相互猜忌的局面，损害同志关系，损害民主团结和生动活泼的政治局面”？上述这些问题，需要在试点工作中加以检验，以求在正式全面改革以前作出妥当的制度安排。 |
