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先看全国人大常委会的职权。《宪法》第67条规定全国人大常委会行使21项职权，从第1项“解释宪法，监督宪法的实施”，到第20项“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，每一项职权都非常具体。按各国解释宪法都要求或强调的对含义做通常理解的标准，均无法将授权开展国家监察体制改革的内容融入其中任何一项。不错，《宪法》第67条有个兜底的第21项职权，即“全国人民代表大会授予的其他职权”。但显然，对这个兜底项做扩充解释之前提，是“全国人民代表大会授予”，没有“授予”是不能扩充解释的。 根据《宪法》第62条第3项，制定和修改国家机构的基本法律本身是全国人大的职权，而试点授权的内容，正是国家机构的设置。这样看来，似乎全国人大可以根据《宪法》第62条第3项授权进行国家监察体制改革试点。然而，正如前文已经指出的，全国人大只有权基于宪法关于特定国家机构的规定制定特定国家机构的法律，而宪法没有关于国家监察机构的规定，因此，全国人大既无权根据《宪法》第62条第3项制定关于监察机构的法律，也无权据此授权进行这方面的改革试点。尽管这里涉及的国家机构是省、自治区、直辖市一级的，但我们不能忘记，地方国家机构也是国家机构。 那么，全国人民代表大会到底可以将宪法哪个条款作为其授权开展国家监察体制改革试点的根据呢仔细阅读《宪法》第62条，不难发现它赋予全国人大行使的职权中，完全可以容纳授权开展国家监察体制改革试点的内容。《宪法》第62条赋予全国人大的前14项职权，从“修改宪法”、“监督宪法的实施”，到“决定战争和和平的问题”，确实没有容得下授权进行这项改革试点的职权。但它的兜底项即第15项，不同于《宪法》第67条的兜底项，规定的是“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这就行了，这就是全国人大授权开展这项改革试点的直接宪法根据！ 或许，支持国家监察体制改革试点授权由全国人大为之的更重要理由，是改革试点欲在有关省市设立的地方国家监察机关，在内容上属于应该由宪法首先规定、而宪法本身又没有规定的方面。因此，这项涉及在宪法意义上创设新的地方国家机构的授权，具有宪法性创制的性质。按我国宪法的原则和精神，这类极重要国家事务，如果在修宪前不得不做，那也只好由全国人大为之。 1.全国人民代表大会授权改革试点的对象，最好是全国人大常委会。展开国家监察体制改革试点，比较合理而又合宪合法的做法，是按照《全国人民代表大会组织法》规定的程序，〔11〕由全国人大做出改革试点决定，并授权全国人大常委会依法规范和指导监督三省市展开改革试点。授权内容应是要求后者按宪法、法律规范上述三省市开展的国家监察体制改革试点工作，并给予监督指导。 全国人大常委会可根据全国人民代表大会的授权决定，将其转化为自己的有关法律问题的决定。获得授权后，全国人大常委会可循《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第15条第2款规定〔12〕的途径，通过一个有关法律问题的决定，将3个试点省市监察体制改革的涉法要点明确下来。其中主要包括：规定监察机关的名称、职位设置、产生方式、职权范围、领导体制以及负责的对象和形式等。走完这第一步，监察体制改革试点就可以比较容易地按依法治国的要求向前推进了。至于改革试点的内容哪些应统一，哪些应由各试点省市自主决定，以及要不要安排3个试点省市的试点内容有所区别、多大区别，那都属于单纯的技术性问题了，本文不讨论。 全国人民代表大会先通过一个授权决定，其常委会再根据决定通过一个有关法律问题的决定，是有相近先例的。1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议结束对有关议案的审议，“决定：授权全国人民代表大会常务委员会在深圳市依法选举产生市人民代表大会及其常务委员会后，对国务院提出的上述议案进行审议，作出相应决定”。〔13〕1992年7月1日，第七届全国人大常委会第二十六次会议根据全国人大上述决定再通过一个决定：“决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。”〔14〕 或许有人担心，全国人大向全国人大常委会做改革试点授权决定，后者做有关法律问题的决定，不符合现行《立法法》第12条关于“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关”的规定。这是误解，被授予的权力不能再授出，这是法理和正当性的要求，不一定是法律的要求。《立法法》这个规定只针对授权立法，不针对其它的授权。更主要的是，本文上面建议的是全国人大做出授权决定，不是立法；全国人大常委会据此做出有关法律问题的决定，不属于授权。 2.全国人民代表大会也可直接授权试点省市开展监察体制改革试点。在这方面也有先例可供参照：第八届全国人大第二次会议审议了福建省３６名全国人大代表在八届全国人大一次会议上提出的关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市政府分别制定法规和规章的议案后，决定“授权厦门市人民代表大会及其常务委员会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在厦门经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和福建省人民代表大会常务委员会备案；授权厦门市人民政府制定规章并在厦门经济特区组织实施。”〔15〕 笔者以为，不管决定采用哪一种授权方式，定下来后中央深化监察体制改革试点工作领导小组都有必要尽快起草《全国人大“关于授权在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定”草案》，并不失时机地将该草案循法定程序提请2017年春召开的第十二届全国人大第五次会议作为重大政治改革事项审议并做出授权决定。 （二）改革全面铺开必须具备的宪法根据 |
