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一、现行案件质量评估体系简介 2002年，最高人民法院提出建立审判质量与效率综合评估体系，在经过若干轮的调研、征求意见和专家论证、测试后，最高人民法院于2008年发布了《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》，初步建立起人民法院案件质量评估体系，并确定北京、四川、福建、吉林、内蒙古、贵州等11个高级人民法院为案件质量评估重点试行单位。2011年3月，最高人民法院下发了《关于开展案件质量评估工作的指导意见》(简称《意见》)，《意见》对已经试运行3年的人民法院案件质量评估指标体系做了调整完善，并决定在全国各级人民法院正式开展案件质量评估工作。 《意见》将评估指标体系划分为审判公正、审判效率、审判效果3个二级指标。二级指标由31个三级指标组成。其中，审判公正指标11个，由立案变更率,一审案件陪审率,一审判决案件改判发回重审率（错误）,二审改判发回重审率（错误）,二审开庭审理率,对下级法院生效案件提起再审率,生效案件改判发回重审率,对下级法院生效案件再审改判发回重审率,再审审查询问（听证）率,司法赔偿率,裁判文书评分组成。审判效率指标10个，由法定期限内立案率,一审简易程序适用率,当庭裁判率,法定（正常）审限内结案率,平均审理时间指数,平均执行时间指数,延长审限未结比,结案均衡度,法院年人均结案数,法官年人均结案数组成。审判效果指标10个，由一审服判息诉率,调解率,撤诉率,实际执行率,执行标的到位率,裁判自动履行率,调解案件申请执行率,再审审查率,信访投诉率,公众满意度组成。在评估中，可以运用数量研究方法，通过专门计算机程序编制案件质量评估综合指数、二级指数和三级指数，以及诉讼和执行各环节，刑事、民事、行政各部门审判的类型指数。 《意见》实施以来，全国各级法院均按照最高院要求开展了案件质量评估工作，其中，一些省份结合自身实际对最高院的评估指标体系进行了取舍和细化，制定出了本省的案件质效评估绩效考核办法。以笔者所在的河南省为例，2013年5月，河南省高级人民法院印发了《2013年度河南省基层法院主要工作绩效考核规定》，将对中院的评估项目由过去的20项调整为28项，分别是公正指标6项，效率指标8项，效果指标7项，信息录入管理指标7项；对基层法院的评估项目，由过去的10项调整为26项，分别是公正指标4项，效率指标8项，效果指标6项，信息录入管理指标8项。 二、审判质效考核制度之弊端 （一）部分审判质效考核指标的科学性有待商榷 比如，上诉率、生效案件进入再审率等，以这些指标来衡量法院案件质量，表面上看确实有一定的合理性。但一旦将上诉率与绩效考核挂钩，其就具有了强烈的导向和指引作用，一些法官为了完成该项考核指标，有可能会设置一些障碍阻挠当事人行使上诉权，或者强制当事人进行调解，从而损害个案公正。又如，一些法官为了在一审案件发回改判率指标中取得好成绩，会就案件提前向中院请示汇报，从而使二审审理形同虚设，变相剥夺了当事人的上诉权。二审法官有时考虑到下级法院法官的“难处”，对一些可以改判也可以不改判的案件一般选择不改判。再如，结案均衡度指标，目的是为了使法官办案速度均衡化，月均结案数量大致相当。如果一个法官每个月的结案数量忽高忽低，那么其结案均衡度得分肯定比较低。实践中，一些法官为了使每月的结案数量保持平衡，可能会将一些本可以在当月结案的案件推迟到下个月结案，人为放慢办案速度。因此，尽管许多审判质效指标的初衷是好的，但由于这些指标会对法官造成某种制约或羁绊，有时候反而会损害个案正义。 （二）某些审判指标不具有可操作性 比如,当庭裁判率这一质效评价指标，有些地方要求当庭裁判率不得低于15%。设置当庭裁判率的初衷是好的，其有利于缩短办案期限、减少法官暗箱操作的空间。但实践中各级法院真正当庭裁判的案件极少，这是由当前国情和司法体制决定的。一方面，当庭裁判对法官的业务素质有较高要求，大多数法官还做不到这一点；另一方面，当庭裁判后败诉当事人一方没有心理缓冲期，容易情绪失控；最重要的一点是，当前我国的法律文书需要庭长、院长层层把关审签，不经领导审核，谁也不敢冒然当庭裁判。基于上述理由，下级法院普遍通过伪造当庭裁判笔录的方式来完成上级法院的当庭裁判率考核指标，而案件其实还是庭后宣判的。 （三）审判指标体系设计过于庞杂 最高院的案件质效评估指标高达31项，具体到某个办案法官来讲，其可能要同时面对十几项评估指标，这些指标就像一个个绳索，将法官牢牢捆绑起来，法官审理案件时应有的超然心理将荡然无存。 （四）审判质效指标与绩效考核挂钩引发数据造假 在当今的中国，只要是有绩效考核的领域，数据造假一般会相伴而生。审判质效评估考核当然也不会例外。目前的审判质效指标数据是由电脑软件依据从法院审判流程信息管理系统中提取的案件数据自动计算出来的，计算过程无法造假。但数据来源，也就是法院审判流程信息管理系统中的案件信息却可以造假。实践中，一些法官为了完成某些评估指标，会录入与案件实际情况不符的虚假信息。实际上，在许多地方，审判流程管理系统案件信息造假现象非常普遍。笔者曾听一位中级法院领导讲：“我们去学习外地的审判管理经验，后来发现他们的审判流程中就是一堆假案件，这样计算出来的质效评估数据再漂亮，也是毫无意义的！” （五）审判质效评估耗费大量人力、物力、财力，投入和产出不成正比 人力方面，全国法院系统为了搞案件质效评估，于2011年前后专门设立了一个内设机构——审判管理办公室（以下简称审管办）。目前，全国大多数法院都成立了审管办，而且还属于法院后勤部门中职能和人数较多，地位日益凸显的部门。目前，各中级以上法院审管办人数普遍在10人左右，基层法院普遍为3至5人。如此算下来，全国法院系统保守估计有15000人从事审判管理工作。据笔者了解，审管办工作人员的核心职责就是督促各办案法官及时、准确、完整地在审判流程信息系统中填写案件信息，并每月对全院和各庭室的审判运行态势（各项指标完成情况）进行分析和通报。如果不进行审判质效评估工作，把这15000人分流到各业务庭去办案，那人民法院每年又可以多处理100万件左右的案件。从法官角度讲，将案件信息按照各办案环节逐一录入到审判流程信息系统里面也要耗费相当的时间和精力，如果把这些时间用到办案上，又可以多办一些案件。 |
