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调解，作为解决矛盾纠纷的古老方式之一，如今在各类诉讼中发挥着具有其自身特色的定纷止争功能。行政诉讼引入调解制度，并不是一个新的法学观点，但却一直是行政诉讼法领域的热点问题。本文分四个部分浅谈笔者对行政诉讼有限调解的认识：第一部分主要谈行政诉讼中是否适用调解制度；第二部分主要分析我国行政诉讼中引入调解制度的历史进程；第三部分主要讲述目前我国行政诉讼中调解的适用情况；第四部分主要谈笔者对行政诉讼有限调解进一步完善和发展的思考。 以下正文： 一、行政诉讼是否适用调解制度 众所周知，调解制度在民事诉讼中运用的十分广泛，除了特别程序、公示催告、婚姻身份关系等较为特殊的案件之外，绝大多案件都适用调解，调解甚至还成为审理某些案件的“前置程序”。在司法实践中调解在民事诉讼领域内发挥着判决替代不了的重要作用。而我国的行政诉讼法与民事诉讼法关系向来“密切”，在制定时一定程度上借鉴了民事诉讼法的相关规定，但却在是否引进调解制度、在什么范围内引进调解制度等问题上，与民事诉讼法截然不同，表现的十分“谨慎”。 对于行政诉讼是否应当引进调解制度，一直以来有着几种观点： （一）行政诉讼不适用调解制度 有学者提出行政诉讼不适用调解的观点，认为行政诉讼具有特殊性，行政诉讼中的一方当事人为行政主体，行政纠纷也是其在行使国家赋予的行政职权过程中产生的。而调解意味着双方当事人对各自的权利义务要进行处分，是以当事人享有处分权为前提而存在的，但公权力不具有处分性，所以行政诉讼不适用调解。 （二）行政诉讼适用调解制度 有学者提出行政诉讼应当引入调解的观点，认为有时调解比判决更能达到案结事了的效果。在行政诉讼中，法院对行政机关的行政行为只是进行合法性审查，除了行政处罚明显不当或者其他行政行为涉及款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更之外，法院对于其他违法的行政行为只能撤销，责令重作。实际上并没有解决当事人之间的实质性纠纷，达不到很好的法律效果与社会效果的统一。同时，行政主体在行政诉讼中对公权力享有当然的处分权，行政机关能够自我改变或是撤销以及行政赔偿都是对公权力的处分，行政诉讼调解有基础有需要，应当适用。 （三）行政诉讼适用有限调解制度 有学者提出行政诉讼可以引入调解制度，但这种调解应当是一种有限调解的观点。认为行政诉讼中的行政主体代表的即便是公共利益，但公共利益与个人利益并非不能调和，公权力是具有一定弹性的。如今强权型政府已经不符合时代的发展，柔性执法已经称为趋势和要求。但是对行政诉讼不加以区别的全面适用调解显然不合适，更何况在民事诉讼中都有不适用调解的情形。有观点认为，行政赔偿、行政补偿、行政合同、行政裁决等案件应当提倡适用调解。 笔者赞成行政诉讼适用有限调解的观点。与我国第一部《行政诉讼法》制定时行政案件以行政处罚居多的情形相比较，目前我国的行政管理的发展趋势为服务型政府的建立，以公权力不可调解来表明政府的威信已经不符合时代要求。首先，行政公权力并非具有绝对不可处分性，它可以在法律规定的范围内进行处分。在实践中拥有自由裁量权的行政主体实质上都能在一定范围内处分自己的行政公权力。其次，即便行政主体与行政相对人在行政执法过程中为管理与被管理的关系，可一旦进入行政诉讼程序，作为被告的行政机关与作为原告的非行政机关地位一律平等，这也就为双方进行调解提供了前提条件。同时，当今社会下行政权力与公民权力出现了日益协商与合作的趋势，如行政合同等。再次，在行政诉讼中允许调解并不会侵害国家利益、社会公共利益、他人或者行政相对人的合法权益。若是调解的结果侵害各类利益，那其本身就不具有合法性，我们不能用违法调解的恶劣后果来否定调解制度本身。再次，在实践中协调撤诉的现象意味着行政诉讼调解具有现实需要性和效果期待性。最后，行政诉讼中的调解是应当是一种有限调解，行政机关并非对其作出的所有行政行为都具有处分权，如在纳税问题上，谁应该纳税、纳多少税等，法律都进行了强制性规定，不存在双方“讨价还价”的余地。 二、我国行政诉讼中调解制度的历史进程 在国外，行政诉讼调解是很多国家解决行政纠纷的重要途径。如德国以立法的形式确立了行政诉讼调解制度。美国大约80％行政案件是通过调解解决的，英国的行政案件大约4/5是通过调解解决的，1/5是判决解决的。 我国自1990年开始正式实施第一部《行政诉讼法》到2015年5月新修订的《行政诉讼法》的正式施行，在法律条文上对调解制度一直持“否定”态度。 1990年，我国第一部《行政诉讼法》正式实施，该法第五十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。第六十七条规定，行政赔偿可以适用调解。这时，我国立法届对行政诉讼调解是持否定态度的。但实践中，并非所有的行政诉讼案件都能单纯的依靠硬性裁判达到案结事了的效果，甚至对于拆迁补偿等类型的案件，依靠裁判并不能很好的解决实际问题，反而容易引发信访现象的产生。正如有学者指出，对于金钱上的争端，调解远比司法审判更合适。于是，利用该法第51条关于撤诉的规定来规避不适用调解的协调撤诉现象便应运而生。 之后，最高人民法院陆续发布了《关于加强和改进行政审判工作的意见》、《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》等意见和规定。在实践中开始大范围出现行政案件以撤诉结案的情形，取得了较好的法律效果和社会效果，被视为行政审判的新亮点，改变了以往行政诉讼判决难、判决解决不了实质矛盾的困境。协调结案率还甚至成为对法院和法官进行考评的一项指标。而这种协调撤诉的做法实则与调解大同小异，更使得“人民法院审理行政案件，不适用调解”这一条文沦为“纸面上的法律”。 2015年5月1日，我国新修订的行政诉讼法正式实施，新行政诉讼法适应法治的发展趋势，有限的引入了调解制度。该法第六十条第一款规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”虽然从本质上来说，该法仍然是对行政诉讼调解持否定态度，只是放宽了例外的范围，但这对于我国行政诉讼领域仍是一大进步。以例举的方式规定了有限的调解范围，不仅给行政机关与行政相对人一个以平和的方式解决矛盾的机会，并且在规范撤诉、节约司法资源、实现案结事了等方面具有重要意义。 三、我国行政诉讼中适用调解的类型 根据现行《行政诉讼法》的规定，行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以适用调解。 （一）行政赔偿案件 |
