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由于行政权力天然膨胀的本质属性等原因，许多内部行政行为超越其内部性限制而对外部相对人的权益造成实质性损害，基于行政诉讼目的、依法行政、保障人权的价值要求，将存在外化效果的内部行政行为予以接受司法审查显得必要。“外化”是内部行政行为与行政诉讼扩张受理的桥梁，本文通过对外化的构成要件分析，结合域外经验与司法实践问题，寻找合法合适的外化途径与规范标准，为司法审查提供充分法理依据与可行性论证。 一、内部行政行为概述 想要探究内部行政行为外部化的途经，首先得对行政行为有全面细致的了解和掌握 （一）内部行政行为的界定 内部行政行为并非法律条文上的定义，新旧《行政诉讼法》及相关司法解释均未涉及到内部行政行为的具体定义，只是学者们对某一类行为的提炼和概括，因此无论是其内涵还是外延都存在模糊交界。为了便于研究，结合各家学说的共通之处，对内部行政行为作出如下较为宽泛的定义，内部行政行为是指行政主体在内部行政主体管理过程中，所作出的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。内部行政行为是国家自身管理的反映，主要受内部行政组织规范的调整，产生内部法律效果，不针对外部特定人。[1] 与内部行政行为密切相关的另一概念“行政行为”则是一个具有准确内涵的学术概念，法律条文对其也有明确叙述。笔者认为，新行政诉讼法将原先的受案范围“具体行政行为”变更为“行政行为”，意在扩大行政行为内涵以满足司法实践需求，同时意味着是否属“行政行为”成了是否可诉的标准，所以，只有弄清内部行政行为是否属于《行政诉讼法》概念中的行政行为，才具有实践意义的界定，当然此处的行政行为与学术概念上的行政行为并非对等关系。 学术概念的行政行为也有广义和狭义概念，但无论何种概念都包含着行政主体、行政职权和法律效果三要素，狭义概念上的行政行为将外部属性作为行政行为的构成要素，要求从实质到法律效果均具备外部属性，显然狭义概念上的行政行为属于行政可诉范围，那是否意味着狭义概念上的行政行为等同新《新行政诉讼法》中规定的行政行为？笔者认为，不能简单这样认为，从修法目的和解决事务问题的角度分析，法条中的行政行为更加强调法律效果的外部属性，但并非将外部属性作为行政行为的要素。在新的社会形势下，行政机关作出的新行政行为层出不穷，因此，对内部行政行为与行政行为之间属于种属关系或是其他关系，不应孤立片面的看待，一定要结合立法目的、背景和具体情形分析，当然具体情形应当是具有规律的，可操作的而不是杂乱无章的，此处后文详叙。 （二）内部行政行为的特征 从内部行政行为的概念可以归纳出内部行政行为具有一下点：一是主体的内部性。通常是基于行政系统的内部管理关系、人事隶属关系、上下级领导或协调关系而作出的行为，作出主体和作用对象都局限于行政系统内部。二是内容的内部性。内部行政行为针对的范围局限于行政系统内部事务，如内部组织人事关系、公务员的考核升职、上下级之间的请示批复、平行机关之间的协助或权力部门之间的监督、审计等事务。三是法律效果的内部性。基于前两个特性，内部行政行为的作出原则上不影响外部的事务，只是对内行使管理权利，救济途径与外部行政行为截然不同。 二、内部行政行为的现状 （一）内部行政行为滥用现状 内部行政行为滥用主要分为两大类。一类是名为内部行政行为实为外部行政行为。由于内部行政行为不可诉原则，许多行政机关为了避免成为行政被告，经常通过上下级批示或者通告、通知、记录得方式作出实质对外产生法律效果的行政行为。比如拆迁补偿中的标准调调整、涉及政策性调整的商业、产业整改决定等，因为需要多个部门协调参与管理、加之人员面广、事项复杂，行政机关经常不会将决定通过行政程序的规定送达行政相对人，而是以内部分工的形式将会议记录或者通告、通知公布于政府网站，由于政府网站是对外开放，相对人和社会其他群众均可得知，从而影响相对人的权利。、该类行为只是具有内部行政行为的形式，其实质属于外部行政行为，属于行政可诉范围。另一类无论是形式还是实质效果均指向内部，但由于法律法规没有赋予相对人寻求司法救济的途径，该类行为并不接受司法监督，只是单纯靠内部组织管理关系和内部运作规范约束，容易导致审批不严、分工不明、权责不清现象，从而影响内部运作效率，甚至侵犯工作人员合法权益，有些还可能对外部产生影响。 （二）内部行政行为不可诉现状分析 内部行政行为可以分为人事性质和工作性质的内部行政行为。 人事行为的争议不能通过司法途径解决已成既定事实，《行政复议法》、《公务员法》等法律规定均无一例外地将公务员寻求救济的途径局限于行政系统内部，而没有赋予其进行司法救济的权利。究其理论根源，特别权力关系是产生于行政系统内部的一种法律关系，具体表现为行政主体以达成特别的行政意图为目的，根据特定的法律缘由，对处于被管理地位的相对人下达总括性的命令，采取强制性的措施，相对人对此只能无条件服从和执行而不能对之反驳和违抗。[2]公务员与行政机关处于一种特别权力关系之中，相比公民与国家间的一般权利义务关系，公务员享有特殊权利，也因此必须承担特殊义务。[3]因此，本文不对人事性质的内部行政行为作外化研究。 工作性质的内部行政行为包括上级机关对下级行政机关的批复、指示、命令，还有同级机关之间往来的公函、通知、建议、意见等，新、旧版《行政诉讼法》及相关司法解释并没有明确规定不可诉，只是理论上的总结与概括。除受上述特别权力关系理论影响外，还考虑到两个方面，一是行政机关内部工作管理行为大多属于对行政权力的制约和调整、政治决策，专业技术性强，主要目标指向国、部门和机关利益，一般不牵涉私人利益，且为保障行政管理的效率最大化，行政机关理应享有完全的自主决定权而不受司法权的干预。二是我国行政诉讼制度设立的初衷即是为了体现私权利对公权力的制约和监督从而维护公民、法人或其他组织等相对人的权益。多种因素交织的结果使得工作性质的内部行政行为被默认地排除在司法审查范围之外。 |
