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当前，我国仍处于社会主义初级阶段，社会主义市场经济体制尚不健全。政府不仅是宏观调控的实施者，还是公共资源的管理者以及一定程度上经济活动的参与者。土地出让时，国土资源行政主管部门就是“三员合一”的典型代表，既是竞技终点的裁判员，又是运动场上的运动员，甚至还是比赛规则的制定员。 出让合同纠纷案件，尤其是退地纠纷案件，从积极意义上来说，是经济社会发展的必然趋势，是人民群众权利意识增强、司法权威和司法信任提升的重要体现，更是改进行政作风、提升行政质效、促进依法行政的良好契机。从消极意义上来讲，政府及主管部门成为民事案件的被告，增加地方政府隐性负债，给地方政府带来财政压力。在中央政府严格地方政府债务分类管理的情形下，大量的民事诉讼，特别是诉讼示范效应的影响，可能会造成地方政府债务“化解一批、新增一片”。 从我院审理的情况来看，越是开发建设起步晚的城市、越是地方财权事权不匹配的地区，退地纠纷越多。 对出让合同纠纷案件，特别是退地纠纷案件，政府及主管部门既要有短期的诉讼策略，又要有长期的风控机制。从短期的诉讼策略看，政府及主管部门应当做好以下几个方面工作： 1.勇于担当、积极应对。政府及主管部门应当敢于担当，善于担当，不推诿、不回避，积极做好应诉准备。聘请适格的经验丰富的机关法制工作人员或外部律师调查取证、整理材料、与对方当事人沟通协商，坚决摒弃“为前任擦屁股”的错误思维。应当看到的是，一些行政决策中出现的瑕疵并非人为因素所致，有些甚至是经济高速发展过程中不可避免的。“经济增长是发展内涵，化解纠纷是发展前提。”只有妥善化解本地区、本部门的各类矛盾纠纷，各级政府及主管部门才能卸下包袱，轻装上阵，以更好的精神状态投身经济社会发展大局。 2.多元化解、宜疏戒堵。诉讼是处理矛盾纠纷的终极平台，但绝非唯一途径。构建多元化矛盾纠纷解决机制是各级政府、人民法院、有关职能部门的重要职责，也是化解处理出让合同纠纷案件的有效手段。通过调解等多元化纠纷处理机制，能够让政府及主管部门“赢得里子，不伤面子”，政府及主管部门切不可视调解为畏途。 3.通力合作、协商会诊。出让合同纠纷案件，站在被告席的是国土资源主管部门，但矛盾纠纷的化解处理需要上下级政府、各个部门的通力协作，特别需要财税、法制、国土、规划等部门出谋划策、全面统筹。 4.活用政策、用活政策。在不突破红线的前提下灵活运用政策法规，是发挥地方政府主观能动性和积极性的重要手段，是提升地方政府执政能力水平的重要体现。地方政府及主管部门应当在法律允许的范围内，适当从对方当事人的角度考虑问题，在财税、规划、配套设施建设等多方面对相对人给予合理补偿，力争在法院的主持下和谐处理矛盾纠纷。 从构建长期风险控制机制来看，课题组认为，应当坚持以下几点： 一要牢固树立依法行政和契约必守的执政理念。市场经济是法治经济，是契约经济。契约是促进经济社会繁荣的重要载体，法治是实现社会可持续发展的根本保证。 二要严格依法行政，规范土地交易，改变地方政府“土地财政”的现状，拓宽地方政府融资渠道，不断增强地方政府的法律意识和服务意识，严禁“毛地”带病入市；对不符合入市交易的暂缓交易、终止交易，减少土地出让瑕疵，从根本上解决因出让不规范引发的退地潮。 三要建立科学执政、民主执政的决策机制。土地出让决策过程中，要防止一味争先恐后、贪大求全，坚决杜绝拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人。国有建设用地的出让，必须严格按照法律法规规定的程序进行，注重倾听“外脑”的意见、建议。 四要逐渐改进粗放式管理模式，有序推进政府职能定位转变。社会主义市场经济体制改革的目标是市场在资源配置中起决定性作用，但并不意味着放松、减轻政府公共服务提供者、经济秩序管理者的职责作用。在国有土地出让过程中，可以考虑在政府内部适度实现经济秩序管理者与经济活动参与者角色的分离。 （课题组成员：高仁宝 廖永结 赵方超） |
