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“袖珍法院”的案件很少，有些甚至不足百件。比如，据2011年6月25日《法制日报》报道，2011年上半年,西藏自治区札达县人民法院共受理各类案件46件，其中民事33起、刑事1起、执行12起。依此推测，该法院年受理各类案件在百件左右。另据2010年3月2日《西藏商报》，2009年，西藏自治区尼木县人民法院全年共受理各类案件91件。虽然受案不足百件，该院的受案数同比仍上升了50％左右。据西藏高院2016年工作报告，2015年西藏81家各级法院全年共受理各类案件23178件，平均每家法院受理286件，法官人均受案19件。据笔者研究，各地袖珍法院法官的年人均结案数普遍在30件以下。而在当下中国的许多基层法院，法官年办案二三百件已是普遍现象，“袖法院”的办案效率之低由此可见一斑。 （四）“袖珍法院”的内设机构设置 “麻雀虽小，五脏俱全”，“袖珍法院”这只“小麻雀”也不例外，办公室、立案庭、民庭、刑庭、执行局等其他法院有的机构，他们也都普遍设置——因为它们是一级法院——尽管每个内设机构可能只有一到两个人。实践中，一个十几人、二十几人的法院，由于院领导和大量内设机构的存在，实际上在办案一线直接从事案件审理工作的法官可能也就那么三五人，甚至两三人，仅占全院人员总数的1/4、1/5甚至更少。因此，臃肿繁杂的内设机构是影响“袖珍法院”办案效率的最主要因素。拖累“袖珍法院”办案效率的另外一个因素是部门之间法官办案效率的不均衡。以西藏为例，2016年西藏全区81家各级法院审结刑事、民事和行政案件数量分别为1304件和12754件和40件，平均每家法院受理16件刑事案件、157件民事案件和0.5件行政案件，各审判领域法官之间办案效率方面的差距可想而知。 三、 “袖珍法院”改革的路径选择 （一）“袖珍法院”改革面临的两难选择 “袖珍法院”既面临着业务庭室普遍无法组成合议庭，发回重审和再审案件无法另行组成合议庭，一些最高法院规定应当设置的机构没有设立等诸多程序法上的尴尬，也面临着机构设置与人数严重失调、一线办案人员所占比例太低、整体办案效率低下、案件偏少等现实困难。因此，“袖珍法院”的改革既刻不容缓又面临着两难选择，如果选择为“袖珍法院”充实人员，让其业务庭和内设机构设置合乎规范，由于没有相应的案源支持，会造成更加严重的法官资源浪费；如果为了提高办案效率而对人员进行精简，则“袖珍法院”在程序法上的尴尬会暴露得更加突出，一些“袖珍法院”甚至可能因为人数过少而无法维持正常运转。 （二）两种改革路径 “袖珍法院”的改革必须摆脱常规思维的羁绊。笔者提出两种改革思路，供决策者们参考： 一是对“袖珍法院”的内设机构进行大规模精简。建议最高院出台“袖珍法院”机构设置指导意见，对总人数15人以下的法院，设院长1名，不再设立内设机构；对总人数15人至30人之间的法院，设院长1名，只允许设立案件审理庭（负责民事、刑事、行政案件的审理）和办公室（负责立案、执行、后勤保障、人事管理等除案件审理以外的一切事务）两个机构；对总人数30人至50人之间的法院，设院长1名，只允许设立案件审理庭（负责民事、刑事、行政案件的审理）、办公室（负责立案、后勤保障、人事管理等除案件审理以外的一切事务）和执行庭三个机构。同时规定“袖珍法院”中从事案件审理和执行工作的人数不得少于总人数的75%。如此便可基本解决“袖珍法院”机构臃肿、一线办案人员占比偏低的问题。 二是对“袖珍法院”进行资源整合，按照司法辖区设立法院。 目前广东省东莞市、中山市等一些案件偏多的地方已相继成立第二人民法院，首先打破了基层人民法院与县级行政区划严格对应之规制，开创了按照司法辖区设置人民法院的先河。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（《人民法院第四个五年改革纲要（2014--2018）》）进一步提出：“以科学、精简、高效和有利于实现司法公正为原则，探索设立跨行政区划法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。”这标志着长久以来我国严格按照行政区划设置人民法院的模式将从制度层面被打破，按照司法辖区设置人民法院将成为一种“新常态”。不过需要说明的是，依据上述两份文件，设立跨行政区划的人民法院和人民检察院的意义似乎仅仅在于办理跨地区案件，以摆脱法院的地方化问题。笔者建议在上述文件改革精神的指引下，逐步扩大跨行政区划法院改革的深度和广度，借鉴域外司法管辖制度的普遍做法，按照辖区诉讼案件数量、辖区面积、辖区人口对我国各级法院进行重新调整撤并，最终实现司法辖区和行政区划的彻底分离。鉴于上述方案属于对司法管辖制度的重大变革，牵涉面广，实施难度大，建议分步骤实施，首先从“袖珍法院”改起，待积累相关经验后再逐步在全国法院系统全面推进。 （三）两种改革路径的利弊分析 第一种改革方案简便易行、操作起来相对简单、改革阻力也会相对较小，但该方案有很大的局限性，属于不彻底的改革。主要表现在以下三个方面： |
